Rétrospective des cinq premières années d'existence du Parlement Panfricain(2004-2009)

RETROSPECTIVE DES CINQ PREMIERES ANNEES D’EXISTENCE DU PARLEMENT PANAFRICAIN : REALISATIONS ET DEFIS
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Par Dr. Samuel EFOUA MBOZO’O
Secrétaire général adjoint du PAP chargé
des affaires législatives






Décembre 2008






Introduction

I. Historique, missions, objectifs, organisation et fonctionnement

I.1. Historique
I.2. Objectifs du Parlement panafricain
I.3. Attributions et pouvoirs
I.4. Composition et fonctionnement
I.4.1. Le mandat parlementaire
I.4.2. Organes
I.4.3. Fonctionnement
I.4.4. Relations avec les Parlements régionaux et nationaux

II. Tentative d’évaluation de la mise en œuvre des missions dévolues au PAP entant qu’organe consultatif

II.1. Au plan structurel
II.2. Au plan politique
III. Défis et perspectives

III.1. Le financement du PAP
III.2. Mode de désignation des membres du PAP
III.3. Détermination de la durée d’une législature et précision de la durée des mandats du Bureau et des bureaux des Commissions et Groupes régionaux
III.4. Amélioration des mécanismes de concertation
avec divers organes
III.5. Nature des lois votées par le PAP
Conclusion

Introduction

Permettez-moi, mesdames et messieurs, de remercier tout d’abord et très sincèrement les organisateurs de cette conférence pour cette initiative louable. La thématique centrale de cette table-ronde porte sur le passage en revue des cinq premières années d’existence du Parlement panafricain et sa projection dans le futur.

Le Parlement panafricain se sent honoré et l’est effectivement surtout en ce moment où lui-même a commencé une telle réflexion.

Merci aussi à l’Institut des Etudes de Sécurité (IES) d’avoir invité ma modeste personne autour de cette table ; J’espère pouvoir mériter la confiance placée en moi. Mais je dois vous avouer que ce ne sera pas une tâche aisée pour moi au regard de mon statut de fonctionnaire du PAP, soumis à l’obligation de réserve.

Je tâcherai, autant que faire se peut, de me détâcher de ma fonction pour me mettre de nouveau dans ma peau d’universitaire que j’ai dû abandonner voici déjà trois ans.

Venant maintenant au thème qu’il m’a été demandé d’introduire ce matin et que je traduirai en Français par « Rétrospective des cinq premières années d’existence du PAP : Réalisations et défis », je voudrais dire d’entrée de jeu ceci : dans la vie d’une institution comme un parlement, cinq ans d’existence ne représentent quasiment rien pour lui conférer maturité ou Sagesse. « Rome ne s’est pas bâtie en un seul jour », a-t-on coutume de dire pour justifier le fait que rien de solide ne se fait pas sans le temps, car l’édification d’un parlement fort, démocratique et moderne est une œuvre de longue haleine.

En effet, entre la création de Rome par Romulus en 753 avant Jésus-Christ et l’instauration de l’égalité politique entre tous les citoyens de la Cité en 300 avant Jésus-Christ, il aura fallu quatre siècles environ. La révolution française qui met fin à la monarchie et à l’arbitraire avec la déclaration des droits de l’Homme et du citoyen date de 1789, et pourtant la France, en tant qu’entité territoriale existe depuis le Traité de Verdun de 843 après Jésus-Christ. Les Etats unis d’Amérique, qu’on présente aujourd’hui comme une des meilleures sinon la meilleure démocratie du monde, furent « découverts », nous apprend-on, par Christophe Colomb en 1493 et pourtant c’est en 1774 que ce pays se dota d’une constitution reconnaissant l’égalité des droits des citoyens blancs. Les Noirs devront attendre encore presque un siècle plus tard pour en bénéficier et le premier président de couleur ne vient que d’être élu, deux siècles et demi après cette déclaration.

C’est dire qu’il serait prématuré voire illusoire de penser que le Parlement panafricain, sorti de ses fonts baptismaux il y a à peine cinq ans, soit doté d’une culture politique que d’autres parlements du même genre ont acquise à coup de décennies. Et je suis convaincu que les initiateurs de cette conférence avaient la pleine mesure de cet état de choses quand, à en juger par le titre de mon thème, ils ont parlé « d’overview », en français « vue d’ensemble » ou encore « Rétrospective », ou « passage en revue ». Il s’agit donc pour nous d’observer un « moment d’arrêt » pour « passer en revue » les cinq premières années d’existence du PAP, afin de relever les points forts et les points faibles par rapport aux missions et aux objectifs fixés au départ ; et l’ayant fait, nous projeter dans l’avenir en corrigeant les erreurs ou mieux les dysfonctionnements, en renforçant les acquis positifs et en initiant de nouvelles orientations au regard des nouveaux défis. Telle est la compréhension que je me suis faite de notre thème en discussion ce matin.

Pour ce faire, mon exposé portera sur trois parties :

- Un bref rappel historique des circonstances ayant prévalu à la création du PAP suivi d’une description sommaire de ces missions et objectifs, de son organisation et de son fonctionnement ;
- Un passage en revue des activités accomplies en rapport avec les objectifs fixés au départ, et enfin ;
- Une projection dans l’avenir au regard des nouveaux défis qui interpellent aujourd’hui le Parlement panafricain.

II. Historique, missions, objectifs, organisation et fonctionnement

I.1. Historique

Le Traité instituant la Communauté Economique Africaine (CEA), adopté par cinquante et un (51) Chefs d’Etat et de Gouvernement à Abuja (Nigéria) le 03 juin 1991 prévoyait en son article 14 la création d’un Parlement panafricain en vue d’assurer la pleine participation des peuples d’Afrique au développement et à l’intégration économique du continent.

D’après ledit Traité, la CEA devait être bâtie graduellement en passant par six principales étapes ne devant pas dépasser trente-quatre ans en tout(1). Ces étapes partaient du renforcement des communautés économiques existantes et la création de nouvelles jusqu’à la création d’un marché commun africain, avec une banque centrale africaine, une seule union monétaire et économique africaine, en passant par la stabilisation des tarifs douaniers, l’harmonisation et la coordination des Communautés économiques régionales (CER) au niveau régional, l’établissement des espaces libres de commerce au sein de chaque région, etc… D’après ce programme, le Parlement panafrican devait être créé après la dernière étape (6ème), c’est-à-dire trente-quatre ans après Abuja, ce qui nous renvoie, avec un calcul simple, à l’année 2025.

Qu’est-ce qui s’est passé pour que cette échéance soit revue et ramenée à vingt ans plus tôt ?

Pour comprendre les raisons de cette réduction d’échéance, il faut se situer dans le contexte international des années 80 – 90 où nous assistons à la fin de la guerre froide, ou mieux à la « fin de l’histoire » comme l’écrit Fukuyama(2), ce qui veut dire que le monde communiste est mort de sa belle mort, le mur de Berlin est tombé, seul le monde capitaliste règne sur toute l’étendue de la planète. Et ce monde s’organise, se structure en grands ensembles créant ainsi de vastes marchés. Et pendant ce temps, l’Afrique est à la traîne, l’Afrique est oubliée, elle ne compte pas ou du moins elle ne pèse pas grand-chose en dehors du fait qu’elle est le réservoir des matières premières dont les prix sont fixés par les acheteurs, en même temps qu’elle constitue le dépotoir des produits transformés ailleurs. Elle n’est qu’un sujet du grand capital. Pis, elle est mal organisée.

Depuis la création en 1963, en effet, d’une Organisation de l’Unité africaine, sorte de consensus entre les deux groupes de Monrovia et de Cassablanca, l’unité africaine - qui doit passer par l’intégration régionale - piétine. L’OUA a réussi cependant à faire tomber les derniers bastions du colonialisme. Mais des conflits d’un genre nouveau sont nés pour contester les frontières qu’on a héritées de la colonisation et qui ont été consacrées comme intangibles par l’OUA. Bref ! l’Afrique ne semble pas plus unie qu’avant. Que faire donc face à la mondialisation ? Il faut redynamiser l’organisation panafricaine et faire un pas de plus vers l’unité et l’intégration africaine, d’autant plus que huit ans après Abuja, la première étape n’a pas vu le renforcement des Communautés Economiques Régionales. De nouvelles, certes, ont été créées, mais elles ont plutôt semé la confusion au lieu d’œuvrer à leur harmonisation.

C’est dans ce contexte confus que naît officiellement l’Union africaine à Lomé (Togo) le 11 juillet 2000 avec l’adoption et la signature de son Acte constitutif par cinquante trois (53) Chefs d’Etat et de gouvernement. Bien avant cela, la déclaration de Syrte (Lybie) à l’issue de la quatrième session extraordinaire de la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement, le 9 septembre 1999, avait créé l’Union africaine et demandé la mise en place rapide des institutions prévues dans le Traité instituant la CEA.

L’article 17 de l’Acte constitutif de l’Union africaine reprenait telles quelles les dispositions de l’article 14 du Traité de la CEA en prévoyant la création du PAP.

C’est donc en application de l’article 14 du Traité instituant la CEA, de l’article 17 de l’Acte constitutif de l’UA et de la déclaration des Syrte du 9 septembre 1999 qu’un Protocole au Traité d’Abuja relatif au Parlement panafricain fut adopté à Syrte (Libye) le 02 mars 2001.

• L’article 22 dudit Protocole prévoyait son entrée en vigueur trente (30) jours après le dépôt des instruments de ratification par la majorité simple des Etats membres. Au cours de la deuxième session ordinaire de l’Assemblée de l’Union africaine tenue à Maputo, au Mozambique, du 10 au 12 juillet 2003, ce préalable était atteint. Le Parlement panafricain était donc créé par la décision 17 (II) de cette Assemblée. Voilà pourquoi, le PAP fut convoqué pour siéger pour la première fois à Addis-Abeba (Ethiopie) le 18 mars 2004. A cette date, quarante et un (41) instruments de ratification avaient été déposés auprès de la Commission de l’Union africaine. Aujourd’hui quarante six (46) Etats ont ratifié ledit Protocole.

La Session inaugurale du Parlement Panafricain a eu lieu du 18 au 20 mars 2004, à Addis-Abeba, Ethiopie, sous la présidence de SE Joaquim Alberto CHISSANO, Président de la République de Mozambique, alors Président en exercice de l’Union Africaine. Un total de deux cent deux (202) parlementaires panafricains y ont pris part sur deux cent cinq (205) attendus des quarante et un (41) pays membres de l’Union Africaine ayant ratifié à cette époque le Protocole.

Au cours de cette session inaugurale, il y eut la prestation de serment et déclarations solennelles des parlementaires panafricains, l’élection de la Présidente du Parlement Panafricain, l’Hon. Ambassadeur Dr Gertrude Ibengwe MONGELLA, parlementaire de la Tanzanie, avec 166 voix pour, 21 contre et 13 abstentions. Elle a prêté serment d’entrée en fonction aussitôt après son élection.

Toujours au cours de la même session, il y eut l’élection des Vice-Présidents. Chaque région, à l’exception de celle de la Présidente (Afrique de l’Est), a été invitée à présenter deux candidats dont une femme. Quatre vice-présidents ont alors été élus et ont prêté serment conformément à l’article 24 du Protocole. Les Vice-Présidents sont :
- Hon. Prof. Van-Dunem Fernando José de Franca, MP (Angola), 1er Vice-Président, représentant de la Région Sud ;
- Hon. Prof. Mohamed Lufti Farhat, MP (Libye), 2ème Vice-Président, représentant de la Région Nord ;
- Hon. Mrs Loum Ndoadoumngue Elise MP (Tchad), 3ème Vice-Président, représentant de la Région Centre
- Hon. Jerôme Sacca Kina Guereze, MP (Benin), 4ème Vice-Président, représentant de la Région Ouest ; il sera remplacé en avril 2005 par l’Hon. Prof. NATA, MP (Bénin) à la suite du décès de l’Hon. Sacca Kina. L’Hon. NATA sera à son tour remplacé en octobre 2007 par l’Hon. Yakubu MALIK, député du Ghana.

Enfin, au cours de cette première session parlementaire du PAP, trois (03) commissions ad hoc furent instituées :
- la commission ad hoc du Règlement Intérieur ;
- la commission ad hoc du Budget ;
- la commission ad hoc de vérification des pouvoirs.

Lors de la 3ème Conférence ordinaire des Chefs d’Etat et de Gouvernement de l’UA tenue en juillet 2004, ceux-ci ont porté leur choix sur la République d’Afrique du Sud pour abriter le siège du PAP, [cf decision Assembly/AU/Dec.39(III)]. L’Union Africaine et le Gouvernement d’Afrique du Sud ont par la suite procédé à la signature d’un Accord de siège le 16 septembre 2004, date de démarrage de la 2ème session ordinaire du PAP, la première dans son siège à Midrand, au Gallagher Estate. A ce jour, le PAP a déjà tenu dix sessions ordinaires.

I.2. Objectifs du Parlement panafricain

Le Parlement Panafricain représente donc un des organes de l’Union africaine. Il a pour objectifs (article 3 Protocole), entre autres, de :
(i) Faciliter la mise en œuvre effective des politiques et objectifs de l’OUA/Communauté et ultérieurement, de l’Union Africaine ;
(ii) Promouvoir les principes des droits de l’ Homme et de la démocratie en Afrique ;

(iii) Encourager la bonne gouvernance, la transparence et l’obligation de rendre compte dans les Etats membres ;

(iv) Familiariser les peuples africains aux objectifs et politiques visant à intégrer le continent dans le cadre de la mise en place de l’Union Africaine ;

(v) Promouvoir la paix, la sécurité et la stabilité ;

(vi) Contribuer à un avenir plus prospère pour les peuples africains en favorisant l’autosuffisance collective et le redressement économique ;

(vii) Faciliter la coopération et le développement en Afrique ;

(viii) Renforcer la solidarité continentale et créer un sentiment de destin commun parmi les peuples africains ;

(ix) Faciliter la coopération entre les communautés économiques régionales et leurs forums parlementaires.

I.3. Attributions et pouvoirs

Conformé ment aux dispositions des articles 11 du Protocole, le Parlement Panafricain est investi des pouvoirs législatifs, tels que définis par la Conférence. Toutefois, au cours du premier mandat de son existence, le Parlement Panafricain n’exerce que des pouvoirs consultatifs. A cet égard, il peut :
i) Examiner, débattre ou exprimer un avis sur toutes questions, de sa propre initiative ou à la demande de la Conférence ou des autres organes de décision, et faire, et faire les recommandations qu’il juge nécessaires. Il s’agit, entre autres, des questions relatives au respect des droits de l’homme, à la consolidation des institutions démocratiques et à la culture de la démocratie, ainsi qu’à la promotion de la bonne gouvernance et de l’état de droit.

ii) Examiner son budget et celui de la Communauté et faire des recommandations à ce sujet avant leur approbation par la Conférence.

iii) Œuvrer à l’harmonisation ou à la coordination des lois des Etats membres.

iv) Faire des recommandations visant à contribuer à la réalisation des objectifs de l’OUA/Communauté et attirer l’attention sur les défis que pose le processus d’intégration en Afrique, et élaborer les stratégies permettant de les relever.

v) Demander aux fonctionnaires de l’OUA/Communauté d’assister à ses sessions, de présenter des documents ou de lui apporter leurs concours dans l’accomplissement de ses tâches.

vi) Assurer la promotion des programmes et objectifs de l’OUA/Communauté dans les circonscriptions des Etats membres.

vii) Promouvoir la coordination et l’harmonisation des politiques, mesures, programmes et activités des communautés économiques régionales et des forums parlementaires africains.

viii) Adopter son Règlement intérieur, élire son président et proposer au conseil et à la Conférence l’effectif et le profil du personnel d’appui du Parlement panafricain.

ix) S’acquitter de toutes autres tâches qu’il juge appropriées pour réaliser les objectifs énoncés à l’article 3 du Protocole.

I.4. Composition et fonctionnement

I.4.1. Le mandat parlementaire

Chaque Etat membre est représenté par cinq (05) parlementaires dont au moins une femme reflétant la diversité des opinions politiques de chaque parlement ou de tout autre organe législatif national (article 4 Protocole). C’est dire que, durant la période transitoire qui est de cinq ans [à partir de l’entrée en vigueur du Protocole 30 jours après le dépôt des instruments de ratification de ce dernier par la majorité simple des Etats membres, i.e. 2003], les parlementaires africains sont désignés par leurs parlements nationaux respectifs ou tout organe législatif parmi leurs membres.

La durée du mandat de tout parlementaire panafricain est liée à celle de son mandat de membre de son parlement. Le siège peut être vacant de suite de décès, démission, incapacité physique, perte de qualité de membre de son parlement ou du parlement panafricain (article 5 Protocole).

La fonction de parlementaire panafricain est incompatible avec l’exercice d’une fonction de l’Exécutif ou du judiciaire d’un Etat membre (article 7 Protocole).
Le vote des parlementaires panafricains est personnel et s’exerce de manière indépendante (article 6 Protocole).

Les parlementaires panafricains jouissent sur le territoire de chaque Etat membre, dans l’exercice de leurs fonctions, des immunités et privilèges accordés aux représentants des Etats membres. Mais le Parlement Panafricain peut lever l’immunité (article 8 et 9 Protocole).

Le Parlement Panafricain adopte son propre règlement intérieur pour déterminer les règles de son fonctionnement (article 12-1 Protocole).

I.4.2. Organes

Les organes du PAP sont :
- Le Bureau ;
- Les commissions permanentes ;
- Les groupes régionaux ;
- Le Secrétariat.

(i). Le Bureau est composé d’un président et de 4 Vice-présidents représentant chacun une des cinq (5) régions de l’Union Africaine. Ils sont élus au scrutin secret et à la majorité simple des membres présents et votants (article 12-2 Protocole).

Le Bureau (article 17 Règlement intérieur) :

- gère et administre le parlement et ses organes ;
- examine les procédures concernant les questions administratives et financières du PAP ;
- prépare l’ordre du jour et les programmes du PAP ;
- établit l’organigramme du secrétariat et les règlements relatifs au personnel ;
- élabore le projet du budget ;
- coordonne et harmonise les fonctions des commissions permanentes.

Le Président du Bureau préside toutes les séances du PAP, à l’exception de celles des commissions permanentes. Il préside les réunions du Bureau, représente le PAP dans ses relations avec les organismes étrangers et participe aux travaux de la Conférence pour soumettre le rapport du Parlement (article 12-7 Protocole).

Il peut toutefois déléguer certaines fonctions à un des 4 Vice-présidents. Ceux-ci, en l’absence du Président, remplacent ce dernier dans l’ordre de préséance et par rotation.

(ii). Les Commissions permanentes

Le PAP est composé de dix (10) commissions permanentes :

a) La Commission Permanente de l’Economie Rurale, de l’Agriculture, des Ressources Naturelles et de l’Environnement est chargée, entre autres, de :

* examiner l’élaboration de politiques régionales et continentales communes dans le secteur agricole ;

* assister le Parlement dans la supervision et l’appui des politiques d’harmonisation en matière de développement rural et agricole ;

* promouvoir la politique de développement et les programmes de mise en œuvre de l’Union en matière de ressources naturelles et d’environnement.

b) La Commission Permanente des Affaires Monétaires et Financières est chargée de :

* examiner les projets de budget du Parlement et de les soumettre au Parlement ;

* débattre du budget de l’Union et de formuler les recommandations appropriées ;

* examiner et soumettre des rapports sur les problèmes relatifs à la mise en œuvre du budget annuel ;

* appuyer le Parlement dans son rôle de mise en place de politiques efficaces en matières économique, monétaire et d’investissement.

c) La Commission Permanente du Commerce, des Douanes et de l’Immigration est chargée, entre autres, de :

• examiner les questions relatives à l’élaboration d’une politique efficace en matière de développement pour les préoccupations transfrontalières, régionales et continentales dans les domaines du commerce, des douanes et de l’immigration ;
• assister le Parlement dans la supervision des organes ou institutions compétentes ainsi que les politiques de l’Union ;

• assister la Parlement dans la supervision du commerce extérieur.

d) La commission Permanente de la Coopération, des Relations Internationales et du Règlement des Conflits est chargée, entre autres, de :

• examiner les questions relatives à l’élaboration d’une politique efficace en matière de coopération et de relations internationales du Parlement et de l’Union ;

• examiner les conventions et protocoles liant le Parlement aux institutions régionales et internationales et faire rapport au Parlement ;

• Procéder à l’examen pour la révision des Protocoles et Traités de l’Union ;

• Appuyer le Parlement dans ses efforts de préventions et règlement des conflits.

e) La Commission Permanente des Transports, de l’Industrie, des Communications, de l’Energie, des Sciences et de la Technologie est chargée, entre autres, de :

• examiner les questions relatives au développement des transports et des infrastructures de communication ;

• assister le Parlement dans la supervision de l’élaboration et la mise en œuvre des politiques aux transports, à la communication, en matière de science, technologie et d’industrie ;

• examiner les questions relatives à l’utilisation de la science et de la technologie au service du développement du continent ;

• assister le Parlement dans la supervision des politiques de développement et des programmes de mise en œuvre de l’Union en matière d’industrie, des sciences, de la technologie et de l’énergie.

f) La Commission Permanente de la Santé, du Travail et des affaires Sociales est chargée, entre autres, de :

• examiner les stratégies et les programmes visant à l’amélioration de la qualité de vie des populations africaines ;

• examiner les questions relatives à la coopération régionale et internationale en matière de planification stratégique et de mise en œuvre des politiques et programmes de développement social et sanitaire.

g) La Commission Permanente de l’Education, de la Culture, du Tourisme et des Ressources Humaines est Chargée, entre autres, de :

• examiner les questions relatives au développement des ressources humaines dans les états membres ;

• assister le Parlement dans la promotion de l’élaboration des politiques et la mise en ouvre des programmes de l’Union relatifs à l’accès à l’éducation, à la promotion, à la préservation de la culture, au développement du tourisme et des ressources humaines.

h) La Commission Permanente de l’Egalité, en Genre, de la Famille, de la Jeunesse et des Personnes Handicapées est chargée, entre autres, de :

• examiner les questions relatives à la promotion de l’égalité en Genre ;

• assister le Parlement dans la supervision de l’élaboration des politiques et les activités de l’Union relatives à la famille, à la jeunesse et aux personnes handicapées.

i) La Commission des Affaires Juridiques et des Droits de l’Homme :

• appui le Parlement dans son rôle d’harmonisation ou de coordination des lois des Etats membres ;

• promeut le développement et le respect des principes viables de liberté, de Droits civils, de justice, de droits de l’homme et des peuples et des droits fondamentaux au sein de l’Union.

j) La Commission Permanente des Règlements, des Privilèges et de Discipline est chargée, entre autres, de :

• assister le bureau dans l’interprétation et l’application du Règlement intérieur ;

• examiner les demandes de levée d’immunité ou de privilèges soumises conformément au présent Règlement ;

• examiner les propositions d’amendement du Règlement ;

• examiner les cas d’indiscipline dont elle est saisi.

(iii) Le Secrétariat

Dans l’exercice de ses fonctions, le Parlement est assisté par un Secrétariat qui comprend (article 20 Règlement intérieur) :
- le Secrétaire,
- deux Secrétaires adjoints,
- le personnel.

Un organigramme temporaire a été adopté en novembre 2004. Deux départements ont été créés s’occupant de : la législation et des finances et de l’administration respectivement. Chaque département est coiffé par un Secrétaire général adjoint, le Secrétaire général assurant la coordination.

(iv) Les Groupes régionaux

Conformément aux dispositions des articles 83 et 84 du
Règlement intérieur, le PAP peut créer des groupes régionaux composés de l’ensemble des parlementaires issus d’une région de l’Union Africaine. Chaque groupe régional élit en son sein un bureau composé de : Président, un Vice-président et un Rapporteur.

Le groupe régional procède à la sélection des noms de ses
membres en vue de l’élection des membres du bureau et des commissions permanentes et à la participation à d’autres organes du PAP.

I.4.3. Fonctionnement

(i) La Session : le PAP se réunit en session ordinaire au moins deux fois par an pour une durée maximale de 30 jours chacune. Toutefois, sur requête des 2/3 des parlementaires, la conférence ou le Conseil Exécutif, par le biais du Président en exercice de l’UA, il peut se réunir en session extraordinaire qui ne peut statuer que sur un ordre du jour arrêté ; la session prend fin dès épuisement de ce dernier (articles 28 et 29 Règlement intérieur).

(ii) Le Budget du PAP : il constitue une partie intégrante du budget ordinaire de l’UA. Il est arrêté par le PAP et approuvé par la Conférence jusqu’à ce que le PAP dispose de pouvoirs législatifs (article 30 Protocole).

(iii) Les langues de travail du PAP sont (article 25 Acte constitutif amendé) :

- les langues africaines
- l’arabe
- l’anglais
- le français
- le portugais
- l’espagnol
- swahili

(iv) Procédures : chaque question soumise à l’examen du PAP, après avoir été jugée recevable par le Président du PAP, est ensuite examinée par une commission permanente compétente en la matière. Celle-ci fait rapport à l’Assemblée plénière qui statue souverainement. Celle-ci peut voter des motions, résolutions et recommandations à l’intention de tous les organes de l’UA (articles 23 et 24 Règlement intérieur).

Toutefois, un parlementaire peut directement soumettre en chambre une motion, à condition qu’il dépose un avis écrit auprès du président au moins trois jours avant la séance devant examiner la proposition de motion (articles 60 et 61 Règlement intérieur).

(v). Relations avec les autres organes de l’Union : les députés peuvent également poser des questions relatives à l’Union, soit au Conseil Exécutif, soit à la Commission ou à tout autre organe de l’Union Africaine (article 75 Règlement intérieur).

Tout citoyen d’un Etat membre et toute personne physique ou morale résidant ou ayant son bureau légalement inscrit dans un Etat membre a le droit d’adresser, en personne ou en association avec d’autres ressortissants ou d’autres physiques, une pétition au Parlement, sur une question relevant des domaines d’activités de l’Union Africaine, et qui affecte directement le ressortissant ou la personne concernée. Le Président informe le requérant des décisions prises et des raisons y afférentes (article 72 Règlement intérieur).

Les Présidents de la Conférence, du Conseil Exécutif ou de la Commission peuvent, à tout moment, demander l’autorisation au Président du PAP de faire une déclaration qui peut être suivie d’un débat approfondi ou par des questions de la part des parlementaires (article 73 Règlement intérieur).

Par ailleurs, toutes les décisions de la Conférence et du Conseil Exécutif et tous les programmes des organes sont soumis au Parlement. A cet effet, le Président du PAP, après consultation du Bureau, peut inviter le Président de la Conférence, le Président du Conseil Exécutif ou le Président de la Commission à faire une déclaration devant le Parlement, à la suite de chacune des réunions de la Conférence ou du Conseil justifiant les principales décisions prises. La déclaration est suivie par un débat avec les parlementaires (articles 73 et 74 Règlement intérieur).

De même, les rapports annuels et les autres rapports des Organes de l’Union sont soumis au Parlement pour permettre à celui-ci d’y apporter sa contribution conformément à l’article 3 du Protocole. Ceux-ci sont transmis aux commissions permanentes compétentes qui en débattent et soumettent les rapports enrichis de recommandations au Parlement. Ce dernier en débat à son tour et adresse des résolutions au Conseil Exécutif pour examen (article 75 Règlement intérieur).

Enfin, le Président présente à la Conférence les résolutions et rapports du Parlement (article 76 Règlement intérieur).

I.4.4. Relations avec les Parlements régionaux et nationaux

Le PAP travaille en étroite collaboration avec les parlements des Communautés économiques régionales et les parlements nationaux ou les autres organes délibérants des Etats membres pour discuter des questions d’intérêt commun. A cet effet, le PAP peut convoquer des fora consultatifs annuels avec ces derniers.

Le PAP tient les parlements nationaux et autres organes délibérants des Etats membres régulièrement informés de ses activités en transmettant à chacun :

- son programme législatif annuel ;
- les procès verbaux de tous les débats pertinents ;
- les rapports des commissions permanentes et les autres documents y relatifs (article 18 Protocole).

Enfin, il est prévu que, cinq ans après l’entrée en vigueur du présent Protocole, une Conférence des Etats parties prenantes à ce dernier, se tiendra pour en évaluer la mise en œuvre et l’efficacité, ainsi que le système de représentation au PAP afin de s’assurer de la réalisation de ses buts et objectifs, ainsi que sa vision au regard des besoins croissants des pays africains (article 25 Protocole).

III. Tentative d’évaluation de la mise en œuvre des missions dévolues au PAP entant qu’organe consultatif

II.1. Au plan structurel

* la rédaction et l’adoption du Règlement intérieur du PAP ;
* la mise en place des organes du PAP prévus par le Protocole et le Règlement intérieur ;
* la tenue régulière des sessions ordinaires du PAP et les principaux grands thèmes qui y ont été débattus et qui traduisent l’engagement du PAP sur chacun de ces sujets ;
* l’adoption et la mise en œuvre du plan d’actions stratégiques du PAP 2006-2010 ;
* la mise à disposition du PAP par la République d’Afrique du Sud des locaux à Midrand pour abriter le siège du Parlement et l’établissement d’un accord de siège avec ce pays ;
* la création du fonds fiduciaire ;
Les différents accords de partenariat et de coopération et les différents donateurs (Union Européenne, GTZ, AWEPA…) ;
II.2. Au plan politique

Les différentes missions d’observation des élections : le développement durable ne pouvant se réaliser sans la démocratie sur le continent, le PAP a dépêché, dans différents pays, des missions d’observation des élections : Kenya, Zimbabwe, Angola, Swaziland : rapport de chacune de ces missions a été faite en plénière.

Partant du principe qu’il ne saurait y avoir de démocratie sans stabilité et paix, le PAP, dans son engagement à contribuer à l’avènement d’une Afrique stable et pacifique, a inscrit en bonne place dans ses sessions les questions de paix et de sécurité. Ainsi a-t-il été examiné la situation dans les régions des Grands Lacs, au Darfour, en République Centrafricaine, au Tchad, en République Arabe Sahraouie. Des missions d’information ont été dépêchées au Darfour (2004), en Mauritanie (2005), en Côte d’Ivoire (2006), au Rwanda et en Mauritanie à nouveau en 2008. Les rapports de ces missions ont fait l’objet de débats nourris au PAP et un certain nombre de résolutions et recommandations y afférentes ont été communiquées aux organes dirigeants de l’UA. Il convient d’y ajouter les cinq (05) missions dépêchées en 2008 auprès des Fora parlementaires régionaux du continent pour étudier avec eux les voies et moyens d’établir une synergie entre les actions de ces parlements et celles du PAP.

De même, considérant la promotion de la démocratie et de la bonne gouvernance comme des impératifs pour le continent africain, le PAP a inscrit, dans son programme, l’examen des rapports du Mécanisme africain d’évaluation par les pairs (MAEP) : Ghana, Kenya, Algérie, République Sud Africaine, Rwanda.

La contribution du PAP à des débats importants pour le développement de l’Afrique : le Gouvernement d’union, le NEPAD, la rationalisation des CER, la crise alimentaire et récemment la crise financière et TICAD IV.
La déclaration conjointe UE – PAP de Lisbonne, de décembre 2007, qui traduit la vision du PAP selon laquelle les défis de développement auxquels l’Afrique est confrontée ne peuvent être pleinement pris en compte sans un respect mutuel de partenariat et de coopération avec les pays développés et d’autres partenaires stratégiques.

La tenue des réunions conjointes du PAP avec les différents parlements et fora parlementaires sous-régionaux pour l’harmonisation de leurs politiques, mesures, programmes et activités : Arusha (2007), Kassane (2007) et Yaoundé (2008).

Les recommandations du PAP présentées à la réunion du Conseil Exécutif à Arusha, en Mai 2008, sur l’audit de l’UA et sur l’aptitude de celle-ci à passer à la phase d’un Gouvernement d’union.

Les adresses stimulantes des Présidents de l’UA, Kufuor et Kikwete et du vice-Président de la commission au PAP.

Ces réalisations, même si elles se traduisent des avancées positives dans la mise en œuvre du Protocole ne doivent pas masquer les points faibles repérés dans l’application de cet instrument juridique.

Les habitudes ont la peau dure, a-t-on coutume de dire. Sans être exhaustif, voici quelques écueils auxquels le PAP s’est heurté depuis sa création.

• L’inexistence ou l’insuffisance des mécanismes procéduraux d’articulation des rapports du PAP avec les autres organes de l’UA.

• Le caractère instable de la fonction de membre du PAP du fait du rattachement de leur mandat panafricain à leur mandat national.

• La non détermination de façon précise de la durée d’une législature du PAP et d’un mandat du Bureau.
• L’absence de mécanisme structuré de liaison du PAP avec les parlements régionaux et nationaux.

• L’inadéquation des ressources, humaines et matérielles du PAP avec ses missions.

• Le mutisme du Protocole sur la durée du mandat du PAP, et la durée du mandat Bureau.

• La résistance de certains organes de l’Union africaine (UA) à se conformer aux exigences liées à l’avènement du PAP dans l’environnement institutionnel de l’UA : non soumission du budget de l’UA à l’avis préalable du PAP dans l’œuvre d’harmonisation des lois des Etats membres.

• Les ressources limitées allouées au PAP, la lenteur et l’irrégularité dans le décaissement des ressources financières.

• Les entorses à l’application du Protocole.

• La faiblesse numérique et qualitative du personnel disponible, surtout dans l’assistance aux commissions techniques : trois (03) assistants pour dix (10) Commissions jusqu’à la tenue de la dixième session ordinaire.

Les difficultés qui ont toutefois commencé à se déliter progressivement, pour établir un dialogue pourtant nécessaire entre le PAP et les autres organes de l’UA afin de favoriser la contribution du PAP à la réalisation des politiques et objectifs de l’UA (articles 3 (1) et 4 (4) du Protocole) ainsi que le concours de ses fonctionnaires à l’accomplissement des tâches du parlement (article 11 (5) du Protocole).

Au regard de cet examen sommaire du parcours du PAP, on peut conclure que le PAP a tenté de faire de son mieux malgré les lourdeurs structurelles et politiques qui jonchent sa route. Souhaitons que l’évaluation du PAP prévue à l’article 25 du Protocole permettra d’instaurer de nouveaux réflexes et de nouvelles pratiques compatibles avec les exigences de l’implication des populations d’Afrique dans la conduite des affaires continentales.

III. Défis et perspectives

La Conférence des Etats parties pour l’évaluation du Protocole, conformément à l’article 25, devrait se réunir en toute logique en 2009, si on s’en tient à la décision 17 (II) de la deuxième Assemblée de l’Union africaine de Maputo. Le but ultime du PAP étant de devenir à terme un organe législatif de l’Union africaine (article 2 (3), cette évaluation devrait aboutir à une des deux conclusions ci-après :

- la prorogation du mandat consultatif du PAP ou,
- la transformation immédiate en organe doté de pleins pouvoirs législatifs.

L’une ou l’autre hypothèse exigerait une réflexion approfondie des conséquences qu’elle impliquerait à tous les niveaux : politique, structurel, financier etc… Quelle que soit l’hypothèse à choisir, les défis ci-après interpellent la Conférence d’évaluation et des réponses précises devraient y être apportées.

III.1. Le financement du PAP

Dans l’une ou l’autre hypothèse annoncée plus haut, la question de financement du PAP devrait être abordée dans le sens de donner une plus grande autonomie à ce dernier. Ce qui impliquerait l’abrogation des décisions 98 (V) et 407 (X) du Conseil Exécutif qui maintiennent encore à la charge des Etats membres l’incidence financière de la participation de leurs élus aux travaux du PAP. Mais lorsqu’on connaît par ailleurs la faiblesse et la lenteur avec laquelle des Etats membres payent leurs contributions – principale source du budget de l’UA – la seule autonomie ne suffirait plus. D’autres nouvelles sources de recettes pour alimenter le budget du PAP et des autres organes devraient être créées (ex : prélèvement d’un ratio sur les taxes douanières sur certains produits à l’importation et à l’exportation, fonds fiduciaires, etc…)

III.2. Mode de désignation des membres du PAP

Le système actuel du mandat national et du mandat continental présente certes des faiblesses liées à l’instabilité de la fonction de membre du PAP que génère le lien de fait entre les deux mandats, ce quise, jusqu’ici, a sérieusement handicapé le fonctionnement normal du PAP (car les députés préfèrent sacrifier le PAP lorsqu’un événement important se tient au même moment au niveau national). Mais ce système a l’avantage de conserver une liaison formelle entre le PAP et les parlements nationaux, à condition bien sûr que les parlementaires désignés rendent compte régulièrement à leurs parlements des conclusions des travaux du PAP.

Il demeure que le mode de désignation des membres du PAP doit faire encore l’objet d’une réflexion approfondie : le Protocole parle d’une élection au suffrage universel direct (art. 2 – 3). Quel en sera le mode ? Qui fera partie du collège électoral ? Quel sera le type de représentation ? Proportionnelle au regard du poids démographique de chaque pays ou uniformisée ?

Autant de questions auxquelles il faudrait trouver des réponses aussi consensuelles que possible.

III.3. Détermination de la durée d’une législature et précision de la durée des mandats du Bureau et des bureaux des Commissions et Groupes régionaux

Devant le silence du Protocole sur ce sujet, silence tout naturellement réitéré dans le Règlement intérieur, la Conférence d’évaluation devra procéder à l’amendement du Protocole en vue de fixer la durée d’une législature et préciser la durée du mandat du Bureau du PAP et de ceux des bureaux des Commissions et des Groupes régionaux.

82. En tout état de cause, il conviendrait de fixer la fin de la présente législature à un certain temps (deux ou trois mois) après l’entrée en vigueur (ratification) du Protocole amendé pour favoriser la mise en conformité du Règlement intérieur avec les amendements du Protocole avant la mise en place de la deuxième législature du PAP.

III.4. Amélioration des mécanismes de concertation
avec divers organes

Les points suivants devront également contribuer à la réflexion et aux actions à prendre :

• La création d’un forum des responsables des
organes de l’UA afin qu’ils puissent se réunir pour réfléchir sur la synergie qui doit exister entre les fonctions et activités de leurs organes ;

• L’institution d’un forum périodique réunissant les
responsables du PAP, des CER et des parlements nationaux pour assurer une meilleure visibilité et une meilleure cohérence dans l’action de tous ces organes de représentation des populations d’Afrique (article 77 du Règlement intérieur) ;

• Pour une meilleure articulation du travail du PAP
avec la CUA, il faudrait envisager la possibilité d’adjoindre aux attributions de l’un des Commissaires de l’UA, la charge d’assurer les relations avec le PAP, ce qui impliquerait sa présence constante aux travaux du PAP et de ses Commissions permanentes.

Il y a lieu cependant de se féliciter que certaines des propositions faites par le PAP soient déjà prises en compte : c’est le cas de la décision n° Ex.CL/Dec. 448 (XIII) sur le rapport du Parlement panafricain présenté à la treizième session ordinaire du Conseil Exécutif et de la onzième assemblée ordinaire de l’UA en Egypte en Juin – juillet 2008, décision par laquelle le Conseil Exécutif a créé un forum conjoint comprenant le Président de la Commission et les autres responsables de tous les organes de l’Union pour leur permettre de coordonner leurs programmes et leurs activités.


III.5. Nature des lois votées par le PAP

En supposant que l’hypothèse de la transformation immédiate du PAP en organe législatif soit retenue par la Conférence d’évaluation, la réflexion devrait porter sur les questions suivantes :

- Quelles seraient la nature et la portée des lois à examiner et à adopter par le PAP ?
- La compétence législative du PAP s’étendrait-elle sur tous les domaines d’activités ?
- Les lois nationales ou régionales devraient-elles s’aligner sur les lois votées par le PAP ?

Conclusion

Au terme de ce passage en revue des cinq premières années d’activités du PAP, il y a lieu de conclure très simplement, peu a été fait, mais beaucoup reste à faire.

En effet, par rapport aux objectifs qui lui ont été assignés par les pères fondateurs, le PAP a tenté de mener beaucoup d’activités pour les atteindre. Mais il s’est trouvé confronté à beaucoup d’obstacles d’ordre politique et structurel.

Politiquement, le principal obstacle aura été le manque de volonté politique des leaders africains pour que le PAP puisse travailler pour atteindre les objectifs fixés. Au départ, en tant qu’organe de l’UA et conformément au Protocole, on ne voulait pas permettre au Président du PAP de siéger avec les Chefs d’Etat et de gouvernement. Le Protocole requiert par ailleurs que le Président de la Commission de l’Union africaine et d’autres organes de l’UA puissent rendre compte au PAP de leurs programmes et activités. Rien n’y fait. Même quand on les invite, très peu acceptent de répondre positivement.

Le Protocole dispose que le budget de l’UA doit être d’abord examiné par le PAP avant la Conférence des Chefs d’Etat et de gouvernement ; là aussi, rien n’y fait ; on continue d’appliquer les procédures de la défunte OUA : sous-comité technique, COREP, Conseil Exécutif, Conférence.

Quant aux obstacles d’ordre structurel, ils sont nombreux. Nous en avons cité quelquese- uns au cours de notre exposé. Mais nous rappelons les plus importants :

- Organisation interne approximative ;
- Moyens de financement insuffisants ;
- Ressources humaines limitées ;
- Rapports avec les autres organes non définis.

En somme, les opportunités mises à la disposition du PAP et les défis qui l’interpellent exigent une attention particulière de la part de tous les leaders africains de même que de tous les organes de l’UA. Le soutien que le PAP recherche n’a pas besoin d’être uniquement financier, il pourrait également se traduire en termes de solidarité agissante de la grande famille de l’UA. Le PAP est conscient des difficultés de tous ordres que connait notre jeune organisation continentale ; mais il est disposé, en tant qu’incarnation de l’expression des populations d’Afrique, à apporter sa contribution à la réalisation des nobles idéaux que les pères fondateurs de l’UA ont bien voulu lui assigner.

Je vous remercie.


Notes

1. Gerhard Hugo, The Pan-African Parliament: is the glass half-full or half-empty? ISS Paper 168 - September 2008.

2. Francis Fukuyama, La fin de l’histoire et le dernier homme. Paris, Flammarion, 1992
Sources
• Le plan d’action de Lagos et l’acte final de Lagos.
• L’Acte constitutif de l’Union africaine
• Le Protocole au Traité de la CEA relatif au PAP.
• Le Règlement Intérieur du PAP.
• Le rapport d’activités de la Commission des règlements, des privilèges et de la discipline, neuvième et dixième sessions (Mai et novembre 2008).
• Dr. S. E. Mbozo’o. Note de présentation du Parlement panafricain : Historique, organisation, fonctionnement et perspectives. Manuscrit, 2007.