PARLEMENT PANAFRICAIN:
PROPOSITION RELATIVE AU GOUVERNEMENT D’UNION D’AFRIQUE
PROJET DE RAPPORT
20 Avril 2007
Membres du groupe de Travail
Professeur Shadrack Gutto (Président)
Dr. Monica Juma
Dr. John Tesha
Dr. M.E Mohamed Salih
Hon. Halifa Sallah
M. Prince Mashele
Secrétariat du Groupe de Travail
M. Daniel Ognana
Mme Dren Nupen
Secrétariat du PAP
M. Murumba Werunga – Secrétaire Général du PAP
Dr. Samuel Efoua Mbozo’o Secrétaire Général Adjoint du PAP, Chargé des Affaires Législatives
M. Galal Nassir Ahmed – Senior Clerk : Division des Affaires Législatives
Madame Marie Christiane Bebey: Secrétaire Bilingue
SIGLES
ACT Acte Constitutif de l’Union africaine
CJ/DH Cour de Justice et des Droits de l’Homme
CEA Communauté économique africaine
MAEP Mécanisme africain d’Evaluation par les Pairs
UA Union africaine
GUA Gouvernement de l’Union africaine
CCSSDA Conférence sur la Coopération en matières de Sécurité, de
Stabilité et de Développement en Afrique
Commission Secrétariat de l’Union africaine
CECOSOC Conseil économique, social et culturel
IF Institutions financières
ODM Objectifs de Développement pour le Millénaire
Etat Membre Etat Membre de l’Union africaine
NPDA Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique
OUA Organisation de l’Unité africaine
PAP Parlement Panafricain
Parlement Parlement Panafricain
Protocole Protocole au Traité instituant la Communauté économique
africaine, relatif au Parlement Panafricain
CER Communautés économiques régionales
OPR Organes parlementaires régionaux
CTS Comités techniques spécialisés
GUA Gouvernement d’Union d’Afrique
CNUCED Conférence des Nations Unies pour le Commerce et le
Développement
TABLE DES MATIERES
SIGLES 3
RESUME 6
I. INTRODUCTION 8
I.1. MANDAT POUR PARTICIPER AU GRAND DEBAT 9
I.2. OBJECTIFS 9
I.3 . LES DEFIS 10
I.4. CONTEXTE 10
II- RAPPEL HISTORIQUE 11
II.1. LA QUETE DE L’UNITE AFRICAINE 11
II.2. EVOLUTION INSTITUTIONNELLE 13
III. REFLEXIONS SUR L’ÉTUDE DE BANJUL 13
III.1. SUR LES VALEURS 14
III.2 SUR LES DOMAINES D’INTERET STRATEGIQUES 14
III.3 SUR LES IMPLICATIONS INSTITUTIONNELLES ET DE PROGRAMMATION 15
La Conférence 15
La Commission 15
Le Parlement Panafricain 16
Le Conseil économique, social et culturel 16
L’Acte constitutif 16
Le Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique 16
III.4. SUR LA FEUILLE DE ROUTE 16
III.5. IMPORTANTS DOMAINES A EXAMINER 17
LA DENOMINATION DU GOUVERNEMENT D’UNION 17
STRUCTURE DU GOUVERNEMENT D’UNION 17
IV ACCELERATION DES PIERRES D’EDIFICE 17
IV.1 LE PARLEMENT PANAFRICAIN. 18
IV.2 LA COUR DE JUSTICE ET DES DROITS DE L’HOMME 18
IV.3 LE CONSEIL DE PAIX ET DE SECURITE 18
IV.4. LES INSTITUTIONS FINANCIERES 19
IV.5. LE CONSEIL ECONOMIQUE, SOCIAL ET CULTUREL 19
IV.6. COMITES TECHNIQUE SPECIALISES 19
IV.7. COMMUNAUTES ECONOMIQUE REGIONALES 19
V. LE PARLEMENT PANAFRICAIN DANS LE GOUVERNEMENT D’UNION 19
V.1. RELATIONS ENTRE LE PAP ET LES ORGANES ET LES INSTITUTIONS DE L’UA 20
V.2. RENFORCER LA CAPACITE DU PAP 20
V.3. COMPETENCE DU PAP 20
Affaires législatives 20
Supervision 21
V.4. ELECTIONS DIRECTES 21
V.5. RELATION ENTRE LE PAP, LES OPR ET LES PARLEMENTS NATIONAUX 21
VI. VERS UN GOUVERNEMENT D’UNION OPERATIONNEL 22
VI.1. PRISE DE DECISION 22
VI.2. FINANCEMENT 22
VI.3. VOLONTE POLITIQUE 22
VII. LE GOUVERNEMENT D’UNION ET LE MONDE 22
VIII. CONCLUSION 24
IX. RECOMMANDATIONS 24
RESUME
En réponse à une demande formulée par le Président de l’Union africaine lors de la Huitième Session ordinaire de la Conférence de l’Union africaine tenue à Addis Abeba du 29 au 30 janvier 2007 afin que le Parlement Panafricain apporte une contribution au Grand Débat sur le Gouvernement d’Union d’Afrique, le Parlement Panafricain a créé un groupe de travail constitué d’éminents experts africains pour élaborer une proposition du PAP.
Ce groupe de travail a soumis son rapport au Bureau le 20 avril 2007. Le Bureau, après examen et quelques amendements, a transmis ledit rapport à la Commission permanente de la Coopération, des Relations internationales et de Règlement des Conflits, compétent en la matière, pour examen et rapport à la plénière.
Le Rapport présente le point de vue du PAP sur le Grand Débat et fait des recommandations spécifiques sur les mécanismes de transition et les processus requis pour réaliser le Gouvernement d’Union d’Afrique.
Le Rapport traite de questions conceptuelles relatives au Gouvernement d’Union, souligne les défis et les opportunités liés à l’intégration y compris les convergences et les divergences structurelles, institutionnelles et juridiques des organes de l’Union envisagée. Il fait état du contexte général de l’Afrique. Il relève ensuite l’importance de l’intégration de l’Afrique comme seul rempart contre le danger d’une nouvelle lutte préjudiciable pour les ressources de l’Afrique et le néo-colonialisme.
Partant des prémisses que la recherche de l’intégration est enracinée dans un profond désir d’unité en Afrique, le Rapport fournit un résumé historique de la contribution des grandes civilisations, de l’ingéniosité et de l’excellence de l’Afrique à l’humanité y compris à la production de la connaissance et à la création des richesses. Le Rapport démontre en outre la contribution de la solidarité panafricaniste à la lutte contre l’esclavage, le colonialisme et l’indignité humaine et les développements subséquents qui ont abouti à la libération politique du continent africain.
En se basant sur des réflexions sur les diverses composantes de l’Étude sur le Gouvernement d’Union africain; Vers les États Unis d’Afrique (“le Rapport de Banjul”), le Rapport met en exergue des implications importantes des propositions dans la mesure où elles ont trait aux questions de valeurs, de domaines stratégiques et d’implications institutionnelles et de programmation pour le Gouvernement d’Union. Il soulève également des sujets importants que le PAP considère comme étant cruciaux pour le Gouvernement d’Union proposé et qui ne sont pas traités dans le Rapport. Ces sujets comprennent l’examen de la dénomination de l’Union et la clarification du caractère du Gouvernement d’Union. Le Rapport examine en outre les impératifs d’un Gouvernement d’Union efficace et de certaines questions et préoccupations mondiales critiques auxquelles il devrait répondre.
Entre autres, le Rapport recommande que:
a) l’UA encourage un grand débat, particulièrement entre les africains, sur les valeurs et les aspirations communes de l’Afrique et comment les traduire en profits tangibles dans le contexte d’un Gouvernement d’Union;
b) l’UA mène une réflexion critique sur le caractère, la nature et le domaine d’activités du Gouvernement envisagé;
c) le processus de création d’un Gouvernement d’Union repose sur les expériences du passé et qu’il accélère les pierres d’édifice pour la mise en place d’une telle Union et la mise en oeuvre de toutes les mesures visant à faciliter sa création; et
d) l’UA entreprenne un examen de tous ces instruments, comme une base pour accorder les pleins pouvoirs législatifs au PAP, et clarifie également les mandats, les rôles et les responsabilités de ses divers organes.
Le mouvement vers le Gouvernement d’Union d’Afrique reflète la capacité d’adaptation et la détermination des peuples africains à réaliser la vraie unité, à accélérer le développement, à renforcer la gouvernance démocratique progressive à travers le continent et à améliorer le rang de l’Afrique dans le monde. C’est la vraie expression de la renaissance africaine en émergence. En tant qu’organe représentant tous les peuples africains, y compris les intérêts de tous les peuples de descendance africaine, le PAP entend jouer un rôle de premier plan dans le processus devant aboutir au Gouvernement d’Union. Le PAP s’engage à travailler étroitement avec d’autres organes de l’UA, les CER, les OPR et les parlements nationaux pour atteindre ces objectifs.
Afin de jouer son rôle dans ce processus, le PAP doit fonctionner dans des conditions optimales. Pour ce faire, il faudra accélérer et renforcer sa capacité afin qu’il devienne un organe législatif. A cet égard, la participation des peuples d’Afrique est d’une importance capitale.
Enfin, la marche vers un Gouvernement d’Union africain ne peut se faire qu’à travers la démonstration d’une volonté et d’un leadership politiques forts au sein du continent africain
I. INTRODUCTION
1. Lors de la Huitième Session ordinaire de la Conférence de l’Union africaine tenue à Addis Abeba en Éthiopie du 29 au 30 janvier 2007, le Président en exercice de l’Union africaine a demandé au Parlement Panafricain d’apporter une contribution au Grand Débat sur le Gouvernement d’Union d’Afrique (GUA). Le débat constitue un important point à l’ordre du jour de la prochaine Neuvième Session ordinaire de la Conférence de l’UA qui aura lieu à Accra au Ghana en juillet 2007. Le présent Rapport est la contribution du Parlement Panafricain (PAP) au débat.
2. L’Afrique a entrepris un certain nombre d’initiatives et créé diverses institutions pour renforcer et accélérer l’intégration. La première initiative du genre a été la création de l’Organisation de l’Unité africaine en 1963. Réagissant à de nouveaux défis et aux environnements mondial et continental en mutation, l’OUA a été transformée en 2000 en Union africaine (UA). Alors que des progrès remarquables ont été réalisés dans certaines régions en matière d’intégration, la transformation du continent en une région politique unifiée et en un bloc économique intégré requiert un nouvel élan.
3. La libération politique de l’Afrique, illustrée par la fin de l’apartheid en Afrique du Sud a suscité le continent à réaliser la vision d’une Afrique unie, à affirmer son indépendance économique et à assumer la place qui lui revient de droit sur l’échiquier mondial et de ce fait, à atténuer les effets négatifs des influences de la colonisation et de la Guerre froide qui ont accentué la division et miné le développement. Conscients de ces impératifs et conformément au Traité Instituant la Communauté économique africaine (“Traité d’Abuja de 1991”) qui prévoit la création d’institutions pour renforcer l’intégration économique africaine, les leaders africains ont renouvelé les efforts pour consolider l’unité et la solidarité entre leurs pays.
4. Au regard de ce qui précède, le Sommet extraordinaire de l’OUA qui s’est tenu le 9 septembre 1999 à Syrte en République Arabe de Libye (“la Décision de Syrte”), a décidé de créer l’Union africaine. Suite à cette décision, le Secrétaire général de l’OUA d’alors a convoqué une réunion d’experts juridiques et de parlementaires pour examiner le “Projet de Traité sur la création de l’UA et le Projet de Protocole au Traité Instituant la Communauté économique africaine relatif au Parlement Panafricain (PAP). Le Projet de l’Acte constitutif de l’UA et le Protocole du PAP ont été adoptés en juillet 2000 et mars 2001 respectivement. En créant le PAP, les leaders africains ont réaffirmé leur engagement de faire participer les peuples africains aux processus visant à renforcer l’intégration politique, économique et sociale de l’Afrique. Mieux encore, cela reflète le progrès réalisé depuis l’adoption en 1990 à Dar-es-Salaam en Tanzanie, de la Charte africaine sur la Participation des Populations au Développement.
I.1 Mandat pour participer au Grand Débat
5. Le mandat pour participer au Grand Débat est tiré d’un nombre de décisions et d’instruments. La Décision de Syrte et la ratification de l’Acte constitutif de l’Union africaine en 2000 ont fourni aux leaders un cadre pour échanger les points de vue sur la manière d’accélérer l’intégration et sur la meilleure façon de réaliser l’objectif politique final; à savoir un gouvernement d’union. A cet effet, en 2005, la Conférence de l’UA a créé un Comité de sept Chefs d’État et de Gouvernement pour esquisser les éléments d’une proposition relative à un Gouvernement d’Union. En juillet 2006, lors du Sixième Sommet de l’UA qui s’est tenu à Banjul en Gambie, le Rapport du Comité intitulé “un Gouvernement d’Union africain: Vers les États Unis d’Afrique” a été soumis au débat. Étant donné la lutte acharnée pour le panafricanisme et le désir intrinsèque d’unité à travers le continent, ce rapport a conclu, entre autres, qu’un Gouvernement d’Union était faisable. Indiquant les éléments constitutifs d’un tel gouvernement, le Rapport de Banjul propose une feuille de route vers la réalisation de cet objectif et recommande 2015 comme date de son aboutissement.
6. La Huitième Session Ordinaire de la Conférence de l’UA a décidé de débattre du Gouvernement d’Union lors de son prochain Sommet et la Conférence a également appelé à des consultations inclusives aux niveaux national et régional en vue de ce débat (Conférence / UA/ Déc 156 (VIII)).
7. Le PAP tire son mandat, pour s’impliquer dans ce débat, de l’Article 3 du Protocole au Traité instituant la Communauté économique africaine, relatif au Parlement Panafricain. Cet article donne au PAP la responsabilité de faire des recommandations visant à contribuer à atteindre les objectifs de l’OUA/CEA. Il attire l’attention sur les défis auxquels le processus d’intégration en Afrique est confronté et sur les stratégies pour les relever.
8. Lors de sa Dix-septième (17e) réunion tenue à Kasane au Botswana du 9 au 11 mars 2007, conformément à ce mandat, le Bureau du PAP a mis au point un processus pour élaborer le point de vue du PAP sur la proposition relative à la création d’un Gouvernement d’Union d’Afrique. Conscient de la complexité de ce débat et désireux de contribuer au processus et d’apporter une contribution substantielle et spécifique au rôle du PAP dans un Gouvernement d’Union, le Bureau a formé un Groupe de Travail composé de onze éminents experts africains pour aider à formuler une position du PAP. Le Groupe de Travail a soumis un projet de rapport au processus de validation du PAP y compris à l’examen et à l’adoption éventuelle par la Septième Session du PAP (7-18 mai 2007).
I.2. Objectifs
9. Les Objectifs du présent rapport sont :
a. présenter le point de vue du PAP sur le Grand Débat, c’est-à-dire le Gouvernement d’Union d’Afrique ; et
b. faire des recommandations spécifiques sur le rôle et les responsabilités du PAP dans le processus de création du Gouvernement d’Union et au-delà.
I.3 Les Défis
10. Alors que l’enthousiasme et l’esprit positif qui ont accompagné la ratification de l’Acte constitutif étaient encourageants et édifiants, l’impératif demeure la consolidation des progrès réalisés vers la renaissance et la régénération africaines. Ce qui est très important pour le débat eu égard à l’accélération de l’intégration du continent, ce sont les défis auxquels les leaders africains étaient confrontés durant la transition de l’OUA à l’UA. Ces défis comprennent les questions suivantes :
a. faut-il réviser l’Acte constitutif existant (Traité de l’OUA d’alors) ou signer un nouveau ?
b. le gouvernement proposé est-il un mécanisme qui succèdera à l’UA et qu’adviendra-t-il de l’UA et de ses institutions actuelles ?
c. les institutions de l’UA sont-elles adaptées à l’Union proposée et si oui, comment les repositionner pour atteindre les objectifs de l’Union ? et
d. comment clarifier les mandats des diverses institutions de l’Union, et les liens structurels entre elles ?
I.4. Contexte
11. L’opportunité de ce débat donne l’occasion à tous les organes de l’UA d’évaluer de façon critique l’efficacité et l’efficience des actions menées jusqu'à présent pour réaliser la vision, la mission et les objectifs contenus dans la Charte de l’OUA, le Traité d’Abuja, l’Acte constitutif et le Protocole du PAP. L’engagement de l’Afrique aux idéaux qui ont suscité la création de l’UA demeure inchangé. En même temps, un débat de fond sur un Gouvernement d’Union d’Afrique doit continuer pour prendre connaissance de la nature, de la complexité et de l’environnement très changeant dans lequel l’Afrique poursuit son programme de transformation.
12. Le monde connaît actuellement des changements drastiques. Des changements fondamentaux dans la configuration et le réalignement du pouvoir depuis la fin de la guerre froide ont un impact sur l’Afrique. L’émergence d’une superpuissance unipolaire et les tendances unilatérales des États puissants sur la scène internationale ont affaibli le système international fondé sur le droit. L’influence croissante des pays jadis classés comme des membres du second ou tiers- monde tels que la Chine et l’Inde, ajoutée à leurs intérêts en Afrique, a suscité une lutte féroce pour les ressources stratégiques de l’Afrique, particulièrement le pétrole. En plus, la récente résurgence de la Russie comme superpuissance, mettant à profit son commerce de pétrole, de gaz et d’autres ressources et sa réaffirmation en matière de politique internationale ont déclenché une nouvelle course aux armements et à la prolifération nucléaire, faisant monter les enjeux pour la polarisation de la politique mondiale.
13. Avec le changement de la configuration du pouvoir, l’Afrique a également connu l’impact de la mondialisation. Tout en créant de nouvelles opportunités économiques, particulièrement dans le domaine de la technologie de l’information et de la communication, la mondialisation s’accompagne du déclin du flux des capitaux, du rétrécissement de l’accès aux marchés et de la marginalisation économique de l’Afrique. Alors que la population de l’Afrique est de plus de sept cent millions d’habitants, sa contribution totale au commerce international demeure moins de trois pourcent (3%) et alors qu’elle détient plus de cinquante pourcent (50%) de toutes les ressources stratégiques du monde et qu’elle est la plus grande réserve mondiale de biodiversité, ses populations ne profitent pas encore de ses richesses. La faible capacité (y compris les technologies sous développées) empêche les pays africains de traduire leurs ressources en richesse pour leurs populations. Au lieu de prospérer, les pays africains continuent d’être des producteurs et des exportateurs de matières premières non transformées.
14. La transformation de l’OUA en UA présente de grandes opportunités pour l’accélération de la marche vers une Union de l’Afrique. Cela se traduit par l’émergence d’une architecture de paix, de sécurité et de gouvernance visant à stabiliser le continent et à créer un environnement propice au développement durable. Pour maximiser le développement socio-économique et éviter la marginalisation croissante, l’Afrique est également en train de renforcer la coopération régionale et de promouvoir des blocs économique régionaux.
15. Sur le plan institutionnel, le Gouvernement d’Union proposé doit relever les défis auxquels le continent est confronté aujourd’hui et le sera à l’avenir. Il doit consolider les acquis démocratiques et accélérer la sécurité et le développement socio-économique des peuples africains. Au niveau international, le Gouvernement d’Union devrait être le véhicule assurant que l’Afrique prenne la place qui lui revient de droit dans le concert des nations. En outre, il devrait promouvoir une meilleure gouvernance mondiale. En somme, il est prévu que le Gouvernement d’Union d’Afrique sera à la fois le cadre au sein duquel le continent forgera son destin et le véhicule par lequel l’Afrique influencera la politique mondiale en faveur de son programme de régénération.
II- RAPPEL HISTORIQUE
II.1. La Quête de l’Unité africaine
16. L’Afrique est riche en grandes civilisations, cultures, valeurs et réalisations scientifiques y compris en centres d’excellence. Si l’on se réfère à l’histoire, l’Afrique a grandement contribué à l’évolution de l’humanité, de la richesse mondiale et des civilisations. Avant l’esclavage et durant la période précoloniale, l’Afrique a traité avec le reste du monde sur une base d’égalité, sinon dominante. Cette situation a changé fondamentalement avec l’avènement de l’esclavage et subséquemment avec le colonialisme. Ces deux époques étaient caractérisées par des relations contradictoires entre l’Afrique et le reste du monde. L’esclavage institutionnalisé visait à oblitérer la dignité, la valeur personnelle, la personnalité humaine, le mode de vie et les cultures des populations d’origine africaine. L’esclavage pratiqué à l’échelle mondiale a entraîné un racisme enraciné. L’enlèvement forcé et deshumanisant des africains de leur patrie a sapé la base de ressources du continent et miné son potentiel de développement. A partir de là, l’histoire de l’Afrique est devenue l’histoire de la lutte contre le racisme, l’oppression, la deshumanisation, le colonialisme et l’exploitation.
17. Durant la période de l’esclavage, les africains enlevés du continent et déportés vers le ‘‘nouveau monde’’ ont gardé leur conscience historique et leur besoin de se relier à leurs racines. Cela a donné naissance au nationalisme africain. Spécifiquement, le panafricanisme a donné d’abord lieu à la lutte contre l’esclavage et subséquemment au désir de libération et d’indépendance du continent africain vis-à-vis de la domination étrangère. Ottobah Cuguano et Oludah Equiano étaient parmi les premiers panafricanistes du dix-huitième (18e) siècle qui ont inspiré la solidarité africaine. La révolution et l’indépendance haïtiennes au début du dix-neuvième siècle ont symbolisé l’esprit de la lutte des peuples africains pour l’auto-détermination et leur opposition à l’esclavage et à toutes les formes de domination
18. Au début du vingtième (20e) siècle, l’esprit du panafricanisme s’est focalisé sur l’unité et l’indépendance africaines. En 1900, Sylvester Williams a convoqué la première Conférence panafricaine pour promouvoir la solidarité fraternelle entre les africains et les peuples de descendance africaine. Pendant que la solidarité était en train d’être consolidée, des populations africaines d’horizons divers continuaient à souffrir des politiques agressives racistes et déshumanisantes des puissances coloniales. Cela a suscité le premier Congrès panafricain de 1919, organisé par, entre autres, W. E. B Dubois et Blaise Diagne. Les résolutions du Congrès fournirent des rudiments de formation d’États pour l’Afrique postcoloniale. Le Congrès proposa, entre autres, un cadre juridique qui comprenait le droit des peuples africains de posséder la terre et d’autres ressources naturelles et de les utiliser pour leur développement et leur bien-être. Il appela également à l’abolition totale de l’esclavage et d’autres formes de traitement inhumain et dégradant.
19. D’autres objectifs dans le développement et la consolidation du nationalisme africain comprennent la quête de l’unité africaine et l’appel à l’indépendance des pays africains. Cela a été exprimé lors du Congrès national de l’Afrique de l’Ouest britannique de 1920 ainsi que par le United Negro Improvement Association de Marcus Garvey, suivi par le Congrès panafricain de 1945 qui a exprimé les demandes des Africains pour l’autodétermination et l’indépendance.
20. Tous ces développements ont produit une masse critique d’Africains qui étaient à l’avant-garde des forces et mouvements de libération nationale et qui sont devenus par la suite les leaders fondateurs des pays africains nouvellement indépendants. La première génération de leaders africains, tels que Kwame Nkrumah du Ghana, partageait la conviction que l’indépendance des pays africains individuels était inextricablement liée à celle de l’ensemble du continent. Cela a donné lieu à des conférences des États africains indépendants et des mouvements de libération, fournissant par la suite une plateforme pour l’expression de l’unité et de la solidarité. Le consensus sur la nécessité de l’unité du continent a commencé à émerger progressivement. En dépit d’intenses débats et de différences d’opinions et de visions sur le caractère de l’unité, il y avait un accord sur la nécessité d’intégrer et de promouvoir la libération totale du continent. A cet effet, l’Organisation de l’Unité africaine était conçue comme une entité politique et juridique au sein de laquelle les États africains pouvaient poursuivre leurs objectifs collectifs.
II.2. Evolution institutionnelle
21. l’OUA a pris la forme d’une organisation intergouvernementale comprenant un certain nombre d’organes et d’institutions ayant pour mandat de faire face à une gamme de préoccupations et de défis politiques, économiques, techniques, sociaux et culturels sur le continent. Ces institutions ont développé des politiques et des stratégies pour faciliter la mise en œuvre des programmes et des projets visant à consolider et à promouvoir l’unité et l’intégration africaines. En plus, plusieurs communautés économiques régionales furent créées. Elles complétaient les efforts de l’OUA pour faciliter l’intégration. Ensemble, ces institutions fournissaient une plateforme pour l’élaboration de schémas directeurs et de politiques régionaux, y compris le Plan d’Action de Lagos de 1980 et le Traité d’Abuja de 1991. Toutefois, la mise en œuvre des politiques et mesures recommandées était freinée, premièrement, par les situations politiques qui prévalaient sur le continent et dans le monde, et deuxièmement, par les mandats limités de ces institutions qui ne leur permettaient pas d’aborder efficacement les défis à relever. En outre, les capacités limitées, y compris les ressources financières et humaines, exerçaient des grandes contraintes sur l’OUA. Nonobstant ces contraintes, l’OUA a réalisé de grands progrès dans la décolonisation de l’ensemble du continent africain. De plus, les leaders, intellectuels et peuples africains en général ont continué à rechercher davantage de stratégies viables pour promouvoir l’agenda en faveur de l’unité et de l’intégration.
22. Forte des expériences du passé et reconnaissant les réalités politiques et économiques sur le continent africain et dans le monde, l’Afrique a procédé à un changement stratégique, transformant l’OUA en UA. Cette transformation signifiait l’engagement continu de l’Afrique à consolider l’unité et la solidarité africaines. A cet effet, la Déclaration de Syrte de 1999 et l’adoption subséquente en 2000 ainsi que la rapide ratification de l’Acte constitutif de l’Union africaine ont donné un nouvel élan. Depuis la création de l’Union africaine, le désir de relever les défis auxquels le continent est confronté s’est manifesté par l’intensification du débat sur les voies et moyens de consolider l’intégration de l’Afrique. Le point clef de ce débat est l’examen d’un Gouvernement d’Union.
23. Compte tenu de ce qui précède, lors du Sommet de l’UA de Banjul, les Chefs d’État et de Gouvernement africains ont examiné un projet de rapport d’‘‘étude sur un Gouvernement d’Union africain : Vers les Etats-Unis d’Afrique’’. Cette étude fait des propositions qui ont des implications importantes pour la (re)configuration de l’architecture institutionnelle du continent.
III. REFLEXIONS SUR L’ÉTUDE DE BANJUL
24. Le PAP a procédé à une étude approfondie du Rapport de Banjul et a mené la réflexion sur les implications de ses diverses composantes et fait des recommandations. Ci-après, le PAP livre la réflexion qu’il a faite sur des propositions spécifiques qu’il estime être d’une importance capitale.
III.1. Sur les Valeurs
25. Le PAP est d’accord avec un certain nombre de valeurs cardinales qui sous-tendent le projet de Gouvernement d’Union analysé par l’étude. Ces valeurs sont :
26. l’adhésion à l’état de droit ;
27. la participation populaire à la gouvernance ;
28. le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales ; et
29. la transparence dans l’élaboration de la politique publique.
30. Alors que l’étude a raison d’identifier ces valeurs et d’autres inscrites dans les cadres normatifs de l’Afrique, y compris entre autres, la CCSSDA, l’Acte constitutif et la Charte africaine sur la Participation populaire, la traduction de ces valeurs en avantages concrets pour les peuples africains demeure un défi. Plus de la moitié de la population africaine vit en-dessous du seuil de pauvreté, ne participe pas pleinement aux processus de gouvernance et est confrontée à divers niveaux d’insécurité.
31. Face à cette situation, le PAP souhaite encourager un grand débat sur les voies et moyens d’inculquer et de maintenir durablement les valeurs et aspirations africaines communes. Il encourage également les pays à adopter des mesures visant à traduire ces nobles valeurs en profit pour leurs populations. Par conséquent, le PAP appelle les Chefs d’État et de Gouvernement à être plus vigilants dans la promotion d’une culture de la bonne gouvernance et du respect des droits de l’homme. A cet égard, le Mécanisme africain d’Évaluation par les Pairs(MAEP) est un outil précieux pour faciliter le partage des bonnes pratiques de gouvernance par les pays africains. Plus précisément, le PAP encourage l’adhésion au MAEP. Il serait également conseillé que le Gouvernement d’Union incorpore le MAEP dans ses principaux instruments de gouvernance.
III.2 Sur les Domaines d’Intérêt stratégiques
32. d’une manière générale, le PAP est d’accord avec le domaine d’activités du Gouvernement d’Union tel qu’élaboré dans l’étude de Banjul. Il est, sans doute, nécessaire de réaligner la structure de la Commission et d’autres organes de l’UA avec les domaines d’intérêt proposés. Il est important de relever que ces domaines ne relèvent pas de la compétence exclusive de la Commission, mais appartiennent aussi aux autres organes de l’UA. En particulier, le PAP a un intérêt direct dans toutes les questions stratégiques soulevées et devrait continuer à se préoccuper de chacune d’elles.
33. De façon spécifique, le PAP a dix Commissions permanentes dont le mandat est de traiter des questions identifiées dans les domaines stratégiques. Dans le cadre de la révision du Protocole du PAP qui est envisagée, l’on s’attend à ce que le domaine de compétence des Commissions permanentes du PAP soit en conformité avec le domaine d’activités du Gouvernement d’Union. Un réalignement similaire serait également conseillé pour les organes parlementaires régionaux.
III.3 Sur les Implications institutionnelles et de Programmation
34. La plupart des propositions contenues dans l’Étude de Banjul relatives aux institutions existantes et/ou nouvelles du Gouvernement d’Union sont pertinentes au regard du Parlement Panafricain. Pour cette raison, le PAP aimerait attirer l’attention des Chefs d’État et de Gouvernement sur des propositions spécifiques relatives à la Conférence, à la Commission, au Parlement Panafricain, au Conseil économique et social, à l’Acte constitutif et au Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique.
La Conférence
35. La proposition de maintenir le statu quo relativement aux pouvoirs de la Conférence devrait être revue à la lumière de l’éventuelle transformation du PAP d’organe consultatif en organe législatif. Cela devrait être fait en vue d’éviter le double emploi dans les mandats, les rôles et les responsabilités des organes du Gouvernement d’Union.
36. La proposition d’étendre le mandat du Président de la Conférence à trois ans et d’une Présidence à plein temps pourrait engendrer un manque d’harmonie sur le plan institutionnel et de la planification. Non aligné sur le cycle de la planification quinquennale typique de la plupart des organes de l’UA, ce mandat est susceptible de créer des difficultés de contrôle et de supervision. En outre, le principe de rotation sur une base annuelle engendre un sentiment d’appropriation collective de l’union, renforçant ainsi sa légitimité politique. Le PAP est par conséquent en faveur du maintien du statu quo.
La Commission
37. La proposition d’une plus grande implication du Président de la Commission dans la nomination des Commissaires de l’UA est opportune, par contre le PAP ne soutient pas l’augmentation du mandat du Président de la Commission à sept ans. Comme dans le cas de la Conférence, l’augmentation proposée ne correspond pas au cycle de planification des autres organes de l’UA.
Le Parlement Panafricain
38. Étant donné le rôle central du Parlement Panafricain dans les affaires législatives du Gouvernement d’Union proposé, le présent Rapport détaille la place, le rôle et les fonctions du PAP dans la cinquième partie.
Le Conseil économique, social et culturel
39. Tout en saluant la proposition d’une plus grande implication du CECOSOC dans la prise de décision, la relation de travail entre le PAP et le CECOSOC nécessite une grande attention durant la révision du Protocole du PAP. L’interface entre le PAP et le CECOSOC est même plus importante étant donné que l’article 3(4) du Protocole du PAP enjoint le Parlement de ‘‘familiariser les peuples africains aux objectifs et politiques …’’qui ont trait à une gamme de questions de développement sur le continent. En tant que véhicule de la société civile, le CECOSOC peut servir de pont important entre le PAP et les populations d’Afrique.
L’Acte constitutif
40. Les propositions faites dans le Rapport de Banjul ont de grandes conséquences sur l’Acte constitutif de l’UA. Le PAP maintient qu’une révision de l’Acte faciliterait mieux le passage vers un Gouvernement d’Union. Cela éviterait également des retards et des complexités qui pourraient survenir si le Gouvernement d’Union devait être créé sur la base d’une nouvelle constitution puisque l’élaboration et l’adoption de celle-ci pourraient durer longtemps.
Le Nouveau Partenariat pour le Développement de l’Afrique
41. Le PAP rappelle que le NEPAD a été créé comme un ‘‘programme socio-économique de l’UA’’. Par conséquent, le NEPAD constitue un important point de ralliement pour relever les défis de développement de l’Afrique. En conformité avec la Décision du Deuxième Sommet de l’UA tenu à Maputo au Mozambique en 2003, les décisions subséquentes d’intégrer le NEPAD dans les programmes et les processus de l’UA, le PAP maintient que ce processus devrait être accéléré, sans miner le rôle de cette importante initiative de l’Union africaine.
III.4. Sur La Feuille de Route
42. Le PAP considère que l’échéance proposée dans le Rapport de Banjul pour réaliser le Gouvernement d’Union est faisable. Les problèmes de ressources, le financement du Gouvernement d’Union et l’adhésion des États membres de l’Union et des institutions régionales à la vision du Gouvernement d’Union, pour ne citer que quelques exemples des objectifs à atteindre avant 2015, sont des processus complexes qui nécessitent une étude et un examen complets, y compris les aspects techniques et politique connexes.
III.5. Importants Domaines à Examiner
43. En plus de la réflexion qu’il a menée sur les composantes du Rapport de Banjul, le PAP a relevé des sujets qui nécessitent une attention particulière de la Conférence.
La Dénomination du Gouvernement d’Union
44. Le Rapport de Banjul propose la création d’un ‘‘Gouvernement d’Union africain’’ comme ‘‘mécanisme politique transitoire vers les États Unis d’Afrique’’. Le PAP considère que l’adoption de la dénomination ‘‘États Unis d’Afrique’’ se traduirait naturellement par le sigle ‘‘EUA’’, entraînant de ce fait une confusion inutile avec le sigle des Etats-Unis d’Amérique. Par conséquent, le PAP propose plutôt l’adoption de la dénomination Gouvernement d’Union d’Afrique (GUA).
45. En outre, le caractère du Gouvernement d’Union requiert des clarifications supplémentaires. De l’avis du PAP, il y a lieu de clarifier les divers niveaux de compétence du Gouvernement d’Union par rapport aux États membres. Il suggère que le processus vers un Gouvernement d’Union soit progressif, commençant par la consolidation et le renforcement de tous les organes de l’UA, pour aboutir finalement à l’Union.
Structure du Gouvernement d’Union
46. le PAP consière que le principe de séparation des pouvoirs entre les organes exécutif, législatif et judiciaire du Gouvernement d’Union est la base du bon fonctionnement de l’Union. La relation entre ces trois organes du Gouvernement et d’autres organes tels que le CPS, les CER, le NEPAD, les Comités techniques spécialisés et les agences doit également être clarifiée. Il est important de mettre l’accent sur la définition de mandats clairs et la répartition des rôles et des responsabilités de ces acteurs. A cet égard, le rôle législatif prévu pour le PAP doit être clarifié au regard de la proposition de maintien du statut de la Conférence Comme l’organe suprême de prise de décision dans le Gouvernement.
IV ACCELERATION DES PIERRES D’EDIFICE
47. De l’avis du PAP, l’urgence renouvelée pour accélérer le processus de création du Gouvernement d’Union provient et est tributaire à la fois de la reconnaissance que sa fondation et ses pierres d’édifice sont les organes et institutions actuels de l’UA ainsi que les CER. Il est également important de reconnaître l’interaction intrinsèque et dynamique entre ces structures et les diverses institutions nationales. Ensemble, ces institutions représentent et reflètent l’architecture institutionnelle minimale de base et les attributs d’États dans un gouvernement démocratique moderne. Il s’agit de l’exécutif, du judiciaire, des structures chargées de légiférer et de superviser et, évidemment, des populations et des ressources. Étant donné que l’UA existe depuis relativement peu de temps, toutes ces institutions n’ont pas été créées et celles qui existent ne fonctionnent pas de façon optimale.
48. La conséquence de cette réalité visible et pratique est l’accent sur l’importance et la nécessité de redoubler d’efforts pour accélérer la construction et le renforcement des institutions existantes et de celles en cours de création. Au strict minimum, l’accélération devrait comprendre le renforcement de la coordination et de la synergie, l’affectation de ressources adéquates et l’alignement des activités. Les institutions qui doivent être accélérées sont le PAP, la Cour de Justice et des Droits de l’Homme, le Conseil de Paix et de Sécurité, les Institutions financières, le Conseil économique, social et culturel, les Comités techniques spécialisés et les CER. En plus, les États membres de l’UA devraient ratifier rapidement les amendements de 2003 de l’Acte constitutif afin de réaliser l’utilisation des langues indigènes africaines dans les délibérations de l’UA et éventuellement du Gouvernement d’Union, et la reconnaissance de la Diaspora.
IV.1 Le Parlement Panafricain.
49. Le PAP est appelé en vertu de son Protocole à devenir l’organe législatif du Gouvernement d’Union. Actuellement, le rôle du PAP dans la facilitation de l’intégration régionale par l’harmonisation des politiques et des lois est freiné à la fois par les limites de son mandat et le processus de sélection de ses membres. L’accélération du PAP devrait inclure son érection en un organe législatif composé de membres directement élus.
IV.2 La Cour de Justice et des Droits de l’Homme
50. L’une des plus grandes lacunes dans le système de gouvernance africain est un système judiciaire faisant autorité. Comme reconnu dans le Mécanisme africain d’Évaluation par les Pairs dans le cadre du NEPAD, les forums judiciaires contribuent grandement au règlement pacifique des litiges et à la bonne gouvernance démocratique. Nonobstant les engagements qui ont été pris, les idéaux de création de la Cour qui sont contenus dans l’Acte constitutif et le Protocole qui crée la Cour de Justice demeurent vains du fait de la lenteur dans le rythme de ratification du Protocole. Il est par conséquent urgent d’accélérer ce processus. Il faut évidemment louer le fait que la Cour africaine des Droits de l’Homme et des Peuples sera bientôt fonctionnelle.
IV.3 Le Conseil de Paix et de Sécurité
51. La recherche de la sécurité humaine, y compris la sécurité d’état est un élément important dans l’évolution du Gouvernement d’Union. C’est à cet égard que les africains peuvent vraiment être fiers du rôle croissant et important du CPS et du progrès associé réalisé vers l’élaboration de la politique commune africaine de défense et de sécurité. Bien que créé et fonctionnel seulement depuis 2004, les réalisations du CPS permettent de croire que l’Afrique peut compter sur son propre génie et ses modestes ressources pour commencer à changer le paradigme des relations avec le reste du monde. Ceci est le cas sans nécessairement décharger les Nations Unies de leurs responsabilités de maintien de la paix et de la sécurité internationales. Il est maintenant nécessaire de renforcer l’efficacité du CPS comme agence exécutive importante au sein des organes exécutifs de l’UA et éventuellement au sein du Gouvernement d’Union. L’opérationnalisation de tous les organes du CPS est d’une importance capitale, surtout le Système continental d’Alerte précoce, le Conseil des Sages et la Force africaine en Attente.
IV.4. Les Institutions Financières
52. Aucune des institutions financières de l’UA prévues, notamment la Banque Centrale, le Fonds monétaire africain et la Banque africaine d’Investissement, n’a été créée. Un développement économique viable et des stratégies et des ressources financières sont essentiels à l’existence des individus, des communautés, des États et des CER. Ils sont encore plus importants pour la transition vers le Gouvernement d’Union. Étant donné les contraintes liées aux ressources et les défis auxquels le continent et ses institutions sont confrontés, la création des IF est impérative. Il faut également réfléchir soigneusement sur les relations entre les IF continentales et les IF nationales.
IV.5. Le Conseil économique, social et culturel
53. L’UA est conçu comme le premier organe continental à travers lequel les États et les populations africaines promeuvent et protègent leurs vies et leur destin. Le CECOSOC est un organe qui fournit un mécanisme pour une participation plus direct aux questions de gouvernance continentale. Pour garantir la pleine participation de la Société civile africaine aux affaires continentales, il faut doter le CECOSOC de ressources adéquates.
IV.6. Comités technique spécialisés
54. Les CTS sont des mécanismes institutionnels importants pour l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique panafricaine efficace. Peut-être faudrait-il examiner l’incorporation de programmes et mécanismes continentaux tels que le NEPAD et le MAEP dans les CTS. Il faudrait encourager l’harmonisation des activités des CTS et veiller à leur alignement avec les domaines d’intérêt stratégiques et la Commission de l’UA, le PAP et le CECOSOC.
IV.7. Communautés économique régionales
55. Il convient de relever que les huit CER existantes reconnues par l’UA ont été créées par des traités indépendants. Elles ont également des mandats qui varient. La décision de l’UA de rationaliser et de réduire les CER à cinq soulèvera des défis de réforme juridique importants et nécessite une médiation et un leadership politiques astucieux. Même quand la rationalisation sera réalisée, le processus d’harmonisation et d’intégration déjà initié par le PAP et d’autres initiatives du genre entreprises par d’autres organes de l’UA devra être poursuivi à de plus hauts niveaux.
V. LE PARLEMENT PANAFRICAIN DANS LE GOUVERNEMENT D’UNION
56. Une des questions qui nécessitent la réflexion dans le débat en cours sur la proposition de création du Gouvernement d’Union est la proposition du PAP par rapport au Gouvernement. Dans sa constitution actuelle, le PAP est une institution investie de pouvoirs consultatifs, de plaidoyer et de supervision. Il convient de rappeler que l’article 11 du Protocole instituant le PAP prévoit l’évolution du PAP en une institution dotée de pleins pouvoirs législatifs. Dans le débat sur la création du Gouvernement d’Union, il faut tenir compte de deux domaines spécifiques. Premièrement, accorder les pleins pouvoirs législatifs au PAP et, deuxièmement, lui donner suffisamment de ressources et de capacité pour exercer les fonctions prévues dans le Protocole.
57. Le PAP devrait être conçu comme organe législatif suprême du Gouvernement d’Union. A cet égard, la position du PAP dans le Gouvernement d’Union devrait faire l’objet d’un examen minutieux et refléter à la fois dans sa structure et son autorité institutionnelle le fait qu’il représente tous les peuples d’Afrique. Il devrait également être constitué de façon à refléter les intérêts, les aspirations et les exigences des populations.
V.1. Relations entre le PAP et les Organes et les Institutions de l’UA
58. Les relations entre le PAP et d’autres institutions de l’UA étaient supposées être définies par les Protocoles spécifiques instituant les divers organes. Le Protocole instituant le PAP a précédé l’institution des autres protocoles. Cela veut dire que les relations entre le PAP et l’UA doivent découler des pratiques et dispositions spécifique existantes et des Protocoles subséquents. Un des grands défis dans ce domaine est la relation entre le PAP et les CER. Alors que le Protocole du PAP lui confère le pouvoir de jouer un rôle dans l’harmonisation et la rationalisation des CER, la nature de ce rôle n’est pas clairement définie. Cette situation pourrait être rectifiée par l’élaboration et la ratification de Protocoles qui définissent la relation entre les CER et le PAP. A cet égard, il est important de prendre connaissance du Protocole instituant le Conseil de Paix et de Sécurité qui stipule clairement que le CPS adresse régulièrement des rapports au PAP sur sa propre initiative ou sur requête spécifique du PAP
V.2. Renforcer la capacité du PAP
59. L’actuelle dotation budgétaire inadéquate du PAP milite contre sa capacité à assumer ses responsabilités prévues dans le Protocole. Pourtant il est reconnu que le PAP doit être plus proactif et robuste dans ses rôles consultatifs, de plaidoyer et de supervision. Cela pourrait avoir des incidences extrabudgétaires qui nécessitent attention et action. La réflexion proposée pour le financement des institutions du Gouvernement d’Union devrait tenir compte des besoins du PAP.
V.3. Compétence du PAP
Affaires législatives
60. Actuellement, le PAP n’exerce pas de pouvoirs législatifs. Au regard de ce qui est envisagé avec la création du Gouvernement d’Union, le PAP deviendra à la fois un organe délibérant et un organe législatif. Une telle transition nécessitera la révision du Protocole du PAP et d’autres instruments de l’UA.
Supervision
61. Pour permettre au PAP d’exercer efficacement son rôle de supervision, il faudrait statutairement demander aux organes de l’Union africaine, y compris, entre autres, le Conseil de Paix et de Sécurité, le CECOSOC, les Comités techniques spécialisés, la Commission africaine des Droits de l’Homme et des Peuples et les Institutions financières, de soumettre leurs rapports annuels au PAP. Pour assurer la transparence et l’obligation de reddition des comptes dans les opérations du Gouvernement, le PAP devrait être dûment mandaté pour entériner la nomination, entre autres, des hauts responsables, y compris les commissaires et les juges. En outre, le rôle de supervision du PAP devrait être renforcé en veillant à ce que son pouvoir d’examiner le budget de l’Union soit effectif.
V.4. Elections directes
62. Le Gouvernement d’Union est conçu comme une Union des populations africaines. Afin de réaliser l’appropriation du concept par les citoyens africains, leur participation au processus de sa création est capitale. Il est également important que les populations africaines participent au débat relatif à l’évolution de l’Union africaine en Gouvernement d’Union.
63. L’article 4 du Protocole prévoit que cinq députés de chaque État membre soient désignés au PAP. L’article requiert qu’un au moins des cinq membres soit une femme. L’actuel processus de désignation des députés a entraîné une sorte d’aliénation et de désaffection du grand public. Il convient par conséquent de prendre des dispositions pour que les députés au PAP passent par des élections directes. L’objectif final est de procéder à l’élection des Députés du PAP par le suffrage universel direct. Des élections directes renforceront la capacité et les potentialités des députés du PAP car elles permettront une continuité et une stabilité plus grandes, créeront des liens directs entre le PAP et l’électorat, renforceront la responsabilité des députés vis-à-vis de l’électorat, susciteront un plus grand sentiment d’appropriation du PAP et de son processus par les populations et maintiendront l’attention concertée des Députés, libérés de la politique nationale.
V.5. Relation entre le PAP, les OPR et les Parlements nationaux
64. La capacité du PAP à contribuer à l’intégration continentale dépendra de la vitesse à laquelle les infrastructures législatives des États membres de l’UA seront harmonisées et synchronisées pour faciliter la croissance économique rapide, approfondir la démocratisation, renforcer la stabilité politique et promouvoir l’intégration continentale. Grâce à une stratégie de plaidoyer engagé, le PAP devrait travailler étroitement avec les parlements nationaux pour accélérer le processus d’harmonisation des politiques, lois et règlement sur diverses questions de développement. Cela devra inclure l’adoption des Traités, Conventions, Protocoles, Chartes et Programmes de développement de l’UA, ainsi que divers traités et conventions internationaux qui visent à promouvoir les droits de l’homme, la bonne gouvernance et le développement économique régional.
VI. VERS UN GOUVERNEMENT D’UNION OPERATIONNEL
VI.1. Prise de Décision
65. Le Rapport de Banjul propose le maintien du statu quo par rapport aux pouvoirs et fonctions de la Conférence, notamment, la Conférence demeure ‘‘l’organe suprême de prise de décision ‘’ du Gouvernement d’Union. Interprétée dans le contexte de l’évolution attendue du PAP d’un organe consultatif en un organe législatif, cette proposition pourrait potentiellement présenter d’énormes problèmes de prises de décision. La principale question est de savoir si la Conférence a l’autorité d’inverser les décisions législatives déjà prises par le PAP. Cette question est particulièrement pertinente compte tenu de la révision du Protocole du PAP qui est prévue et qui est supposée faciliter l’ajout de pouvoirs législatifs au PAP. La même attention devrait également être accordée aux incidences des fonctions exécutives du Conseil exécutif sur les fonctions législatives du PAP.
VI.2. Financement
66. Le fonctionnement effectif de toutes les institutions du Gouvernement d’Union proposé nécessite une stratégie globale de financement et d’attribution de ressources. Le PAP maintient qu’il faudrait commander une étude technique minutieuse pour faire des propositions relatives à une stratégie de financement durable et d’attribution de ressources. Cependant, les États membres doivent faire montre de davantage de volonté politique à affecter des ressources au Gouvernement d’Union. Le non paiement de leurs contributions à l’OUA/UA ne devrait pas caractériser le Gouvernement d’Union envisagé.
VI.3. Volonté politique
67. La réalisation des aspirations d’un Gouvernement d’Union va au-delà des solutions matérielles. Étant donné la gamme de facteurs qui peuvent militer contre ce processus important et historique, l’Afrique a besoin de décision, de volonté et de leadership politiques forts pour réaliser l’objectif d’un Gouvernement d’Union. Un point de départ serait l’alignement des institutions et programmes nationaux á la vision et aux aspirations de l’UA, ainsi que la ratification et la mise en œuvre de tous les instruments et politiques adoptés par l’organe continental. Plus important encore, la conformité des États membres avec les cadres normatifs du Gouvernement d’Union est capitale.
VII. LE GOUVERNEMENT D’UNION ET LE MONDE
68. Il est impératif que l’évolution d’un Gouvernement d’Union tienne compte des forces et des pressions mondiales contemporaines ainsi que des canevas africains qui sont développés pour y faire face. Nul doute que l’évolution du Gouvernement d’Union aura une incidence sur les facteurs endogènes et exogènes et vice-versa. En outre, l’importance géostratégique croissante de l’Afrique dans le monde aujourd’hui nécessite des réactions durables du continent et son engagement avec la communauté internationale. Nonobstant l’importance de la politique étrangère pour un état, le Rapport de Banjul demeure muet sur ce sujet. Cette fonction est cruciale pour contribuer à bâtir et à promouvoir le consensus sur les valeurs, les aspirations et les intérêts communs et à promouvoir l’adhésion aux positions et normes communes développées dans des domaines d’intérêt commun.
69. La réalisation des objectifs du Gouvernement d’Union dépend de la capacité de l’Afrique à adopter des approches communes face aux défis mondiaux communs. Les faits énumérés ci-dessous sont certains des principaux facteurs, forces et pressions mondiaux auxquels l’Afrique a eu à faire face et dont elle à dû s’accommoder :
(a) L’impératif historique de démocratisation des institutions de gouvernance mondiale et d’interactions économiques surtout les Nations Unis et son Conseil de sécurité, ainsi que l’actuel régime de commerce mondial asymétrique
(b) Le fléau de terrorisme international et les politiques particulières pratiquées par certains pays pour imposer certains types de réactions qui pourraient aller à l’encontre des positions communes développées à l’intérieur de l’Afrique, et des régimes juridiques internationaux qui reflètent les besoins et les réalités de notre continent ;
(c) Les programmes internationaux tels que la Commission Blair pour l’Afrique, qui à certains égards, tendent à ignorer le fait que l’Union africaine a adopté son propre NEPAD qui était entériné par l’Assemblée générale de Nations Unies, parmi d’autres institutions multilatérales importantes ;
(d) Le réchauffement de la planète et le changement climatique, y compris le rétrécissement de la couche d’ozone et les tentatives de réponse des nations industrialisées qui contribuent de façon disproportionnée par rapport à leurs causes ;
(e) La poursuite de la militarisation à l’intérieur et autour de l’Afrique par les puissances mondiales dont la plupart sont des colonisatrices d’antan de l’Afrique et de ses peuples ;
(f) L’exorbitant et invalidant fardeau de la dette, surtout que la Conférence des Nations Unies sur le Commerce et le Développement (CNUCED) confirme que les pays africains ont largement remboursé plus qu’ils n’ont emprunté ;
(g) Le problème que le refus du Maroc de participer à l’UA continue de poser pour une unité plus complète de l’Afrique ; et
(h) L’intégration marginale de la Diaspora dans les affaires de l’UA et du Gouvernement d’Union en gestation.
70. En se basant sur les fondements posés par l’OUA et l’UA pour la coopération des pays africains pour traiter des préoccupations et intérêts communs, la tradition de développer des positions et des pratiques communes dans les relations mondiales et internationales est louable et devrait être renforcée dans le cadre du Gouvernement d’Union.
VIII. CONCLUSION
71. Le mouvement vers le Gouvernement d’Union d’Afrique reflète la capacité d’adaptation et la détermination des peuples africains à réaliser la vraie unité, à accélérer le développement, à renforcer la gouvernance démocratique progressive à travers le continent et à améliorer le rang de l’Afrique dans le monde. C’est la vraie expression de la renaissance africaine en émergence. En tant qu’organe représentant tous les peuples africains, y compris les intérêts de tous les peuples de descendance africaine, le PAP entend jouer un rôle de premier plan dans le processus devant aboutir au Gouvernement d’Union. Ce faisant, le PAP s’engage à travailler en étroite collaboration avec d’autres organes de l’UA, les CER, les OPR et les Parlements nationaux pour atteindre ces objectifs.
72. Afin de jouer son rôle dans ce processus, le PAP doit fonctionner dans des conditions optimales. Pour ce faire, il faudra accélérer et renforcer sa capacité afin qu’il devienne un organe législatif. A cet égard, la participation des peuples d’Afrique est d’une importance capitale.
73. Enfin, la marche vers un Gouvernement d’Union africain ne peut se faire qu’à travers la démonstration d’une volonté et d’un leadership politiques forts au sein du continent africain.
IX. RECOMMANDATIONS
A la lumière des considérations ci-dessus, le PAP fait les recommandations suivantes :
Sur le cadre conceptuel
Le PAP recommande que :
1. l’Union africaine clarifie le type de Gouvernement d’Union envisagé ;
2. la Conférence évite d’adopter la dénomination ‘‘ États Unis d’Afrique’’ parce que le sigle ‘‘EUA’’ existe déjà ; et que la dénomination choisie ait une signification stratégique pour l’Union ;
3. le PAP propose la dénomination Gouvernement d’Union d’Afrique (GUA) ;
4. par mesure d’urgence, il soit créé un dépositaire de toutes les informations générées à travers le système de l’UA ; et
5. toutes les mesures soient prises pour encourager et promouvoir la participation inclusive de toutes les populations africaines au débat et aux processus vers la création d’un Gouvernement d’Union.
Sur les Instruments juridiques
Le PAP recommande :
6. que la Conférence initie le processus de révision de tous les instruments de l’UA, surtout l’Acte constitutif de l’Union africaine et le Protocole du PAP, afin d’accélérer l’évolution du PAP en un organe législatif à part entière ;
7. que chaque institution de l’Union révise son mandat et ses fonctions par rapport aux autres institutions et fasse des recommandations sur le renforcement de ses pouvoirs dans le cadre d’un Gouvernement d’Union d’Afrique en gestation ; et
8. de procéder à l’alignement des structures, mandats et fonctions de tous les organes et institutions de l’UA comme base pour le Gouvernement d’Union.
Sur la Construction de l’Institution
Le PAP recommande que :
9. l’UA accélère le fonctionnement de tous les organes qui serviront de pierres d’édification du Gouvernement d’Union ; et
10. le NEPAD, le MAEP et toutes autres institutions spécialisées similaires soient incorporés comme Institutions techniques spécialisées du Gouvernement d’Union, avec des niveaux appropriés d’autonomie, de pouvoirs et de ressources.
Sur la Feuille de Route
Le PAP recommande :
11. qu’un calendrier réaliste soit fixé pour faciliter le processus évolutif de l’UA vers la création d’un Gouvernement d’Union et qu’il soit approuvé lors de ce Sommet ;
12. que la Conférence fixe un délai de deux ans pour l’examen interne de chaque institution de l’Union pour élaborer des stratégies et des propositions concrètes sur les voies et moyens de renforcer leurs mandats, structures, capacités et ressources pour les adapter aux exigences de l’Union en gestation ;
13. que l’actuel processus de rationalisation et d’harmonisation des institutions de l’UA et des CER, ainsi que leurs politiques, programmes et projets soit accéléré et finalisé au bout de trois ans ; et
14. que dans les trois prochaines années, la Conférence ordonne une mission pour évaluer les progrès réalisés, identifier les obstacles au processus et mettre au point des stratégies et des mesures pour les surmonter.
mardi 9 février 2010
Vote des projets de loi par le parlement:rapidité ou examen au fond?(cas du cameroun)
VOTE DES PROJETS DE LOI PAR LE PARLEMENT : RAPIDITE OU EXAMEN AU FOND ?
Communication préparée par Dr Samuel Efoua Mbozo’o et M. Nnogo à l’attention de M. Samson Ename Ename
Secrétaire Général Assemblée Nationale du Cameroun
La constitution camerounaise consacre une modification essentielle de la structure du parlement camerounais, à savoir l'introduction du bicaméralisme : Assemblée Nationale et Sénat. Toutefois, à ce jour, il n'existe que la seule Assemblée Nationale. Notre exposé portera par conséquent sur la procédure suivie par cette dernière pour voter la loi. Celle-ci peut être initiée aussi bien par le Président de la République, Chef de l'exécutif camerounais (Projet de loi) que par le parlement (proposition de loi).
Par rapport à l'interrogation que soulève notre thème de réflexion de ce jour : vote des projets de loi par le parlement : rapidité ou examen au fond ? , la pratique camerounaise ne nous permet pas de conclure de manière formelle . En effet, il existe dans notre constitution, notre règlement intérieur, et dans la pratique quotidienne des arguments militant en faveur ou contre l'une ou l'autre hypothèse.
Notre exposé s'attellera donc à dégager ces arguments.
A-Arguments militant en faveur du vote rapide des projets de loi
Certaines dispositions constitutionnelles, légales et une certaine pratique du travail parlementaire militent en faveur d'un vote rapide des projets de loi par l'Assemblée Nationale camerounaise. Ces dispositions concernent :
- La durée des sessions ;
- Le domaine de la loi ;
- La fixation de l'ordre du jour ;
- L'organisation des débats.
1- La durée des sessions
La constitution camerounaise écarte le système de permanence en faveur de celui des sessions. L'Assemblée nationale camerounaise tient par conséquent trois sessions ordinaires de trente jours chacune par an (mars, juin et novembre), avec la possibilité de tenir également, en cas de besoin, des sessions extraordinaires ne prouvant excéder 15 jours chacune (art 14 et 16 de la constitution). Le temps imparti ainsi aux sessions ordinaires (30 jours) ou aux sessions extraordinaires (15 jours) pourrait effectivement laisser croire que l'Assemblée nationale ne dispose pas de suffisamment de moyens pour examiner au fond les textes soumis à son étude, et que, en conséquence, elle procède à un vote rapide de ces textes.
2- Le domaine de la loi
Bien que la constitution camerounaise reconnaisse à l'Assemblée l'initiative législative au même titre que le Président de la République, on constate cependant que la même constitution limite le domaine de la loi, c'est-à-dire, les matières sur lesquelles l'Assemblée Nationale peut légiférer (art 26). Et même en ces matières, le Président de la République peut être habileté par l'Assemblée Nationale à légiférer par ordonnance. Bien que cette loi d'habilitation implique un caractère temporaire de l'autorisation ainsi délivrée et la nécessité d'une ratification parlementaire, il y a lieu de signaler tout de même qu'elle est immédiatement applicable en attendant sa ratification. (art 28).
Les lois d'habilitation sont donc des mesures législatives exceptionnelles qui permettent au Président de la République, Chef de l'exécutif, de faire face aux problèmes urgents qui se posent à ce dernier et qui demanderaient de longs délais liés à la procédure parlementaire. Leur utilisation excessive, dans un pays dont l'institution parlementaire fonctionne moralement, pourrait par conséquent laisser croire qu'on veut contourner le parlement pour faire passer rapidement des lois.
3- La fixation de l'ordre du jour, le vote sans débat, l'urgence, le vote bloqué
La manière dont est fixé l'ordre du jour des travaux de notre Assemblée pourrait également laisser croire à un vote rapide des projets de loi ou propositions de loi. En effet, cet ordre du jour, bien que fixé par la conférence des présidents, comporte en priorité et dans l'ordre que le gouvernement a fixé la discussion des projets ou des propositions de loi qu'il a acceptés, (art 27 du RI et 18 de la constitution)
Par ailleurs, le règlement intérieur de l'Assemblée Nationale prévoie que le gouvernement, une commission saisie au fond ou un député peut demander le vote sans débat ou l'urgence, selon le cas, sur des projets ou propositions de loi soumis à l'examen de l'Assemblée Nationale (art 28 et 44). De même, le vote bloqué, suite à une question de confiance posée par le gouvernement sur un projet de loi (art 34 (4), permet au gouvernement de faire adopter rapidement ses projets de loi par l'Assemblée Nationale.
En somme, la maîtrise de l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée Nationale par le gouvernement et d'autres mécanismes tels que le vote sans débat, l'urgence et le vote bloqué sont autant d'armes entre les mains du gouvernement lui permettant de faire passer rapidement ses projets de loi au niveau de la chambre.
4- L'organisation des débats
Dans le règlement intérieur de l'Assemblée, tout comme dans la constitution, bon nombre de dispositions relatives à l'organisation des débats en commission ou en séance plénière pourraient également laisser croire que notre Assemblée vote rapidement les projets de loi soumis à son examen.
Tel est le cas du temps de parole. En effet, le règlement intérieur autorise la conférence des présidents à répartir le temps de parole lors de certaines séances et même à limiter le nombre des orateurs ainsi que le temps de parole attribué à chacun d'eux.
Dans le même sens, le Président de l'Assemblée ou tout membre de l'Assemblée peut proposer la clôture d'une discussion dès lors que deux orateurs au moins d'avis contraire ont traité du fond du débat en discussion (art 43 du RI).
On pourrait en dire de même des amendements. Ces derniers ne sont recevables que s'ils s'appliquent uniquement au texte en discussion ou s'ils ont été antérieurement soumis par écrit à la commission générale compétente. En dehors de ces cas, seuls sont recevables en séance publique (art 47).
- Les amendements dont le gouvernement ou la Commission saisie au fond ont accepté la discussion ;
- les amendements déposés au nom d'une commission saisie pour avis, sous réserve de leur examen préalable par la commission saisie au fond ;
- Les amendements présentés par le gouvernement.
Toutes ces précautions, organisation des débats, limitation de temps de parole, limitation des amendements, constituent pour l'exécutif, des gardes fous pour éviter que l'Assemblée ne légifère indéfiniment grâce à des techniques comme le Feeling bustering ".
5- Autres arguments militant en faveur du vote rapide
Le phénomène majoritaire dans les parlements aujourd'hui pourrait également contribuer à accélérer le vote des projets de loi. Le Cameroun n'échappe pas à ce phénomène. En effet, il est de tradition aujourd'hui à l'Assemblée Nationale du Cameroun qu'un projet de loi jugé important dans la vie de la nation soit d'abord discuté au niveau du groupe parlementaire majoritaire avant son dépôt à l'Assemblée. Ainsi, les députés ont le loisir de poser les questions, de faire des observations ou de proposer des amendements au gouvernement lors de ces réunions. Ce qui revient à dire que lorsque le texte vient enfin à l'examen de la chambre, les députés, membres du groupe majoritaire, n'interviennent plus beaucoup sur le fond du texte en discussion ; ceci réduit sensiblement la durée des débats et partant entraîne un vote rapide des projets de loi.
Par ailleurs, le gouvernement contribue à sa manière à faire voter
rapidement les projets de loi qu’il juge importants en les présentant à l’examen de la chambre quelques jours seulement avant la clôture de la session.
Enfin, on pourrait citer, au titre des arguments militant en faveur du vote rapide des projets de loi, le niveau de formation et d’éducation des élus. Très peu en effet, sont en mesure de maîtriser tous les contours techniques des projets de loi. Ainsi, faute d’une expertise avérée, les députés ne sauraient faire durée les débats.
Pour nous résumer, nous dirions que le vote rapide des projets de loi par l’Assemblée Nationale est dû à plusieurs raisons d’ordre structurel, fonctionnel et politique que nous avons énumérées plus haut. Toutefois, ces raisons n’épuisent pas la totalité de la réflexion, car il existe bien d’autres arguments qui, eux, militent en faveur d’un examen approfondi des projets de loi soumis à l’étude de l’Assemblée Nationale.
B - ARGUMENTS MILITANT EN FAVEUR D’UN EXAMEN AU FOND DES PROJETS DE LOI
L’étude sur les rapports entre le législatif et l’exécutif montre aujourd’hui que, pour diverses raisons (renforcement du rôle de l ‘Etat, nécessite d’efficacité, phénomène majoritaire etc.), le parlement a tendance à s’effacer devant la puissance grandissante de l’exécutif. En effet, les assemblées parlementaires ne disposent pas de moyens adéquats pour répondre efficacement aux problèmes et aux nécessités du monde moderne. Le pouvoir exécutif semble mieux armé pour agir vite, pour consulter les intérêts socioprofessionnels ou pour négocier avec les syndicats, etc. Devant cet état de chose, les citoyens se posent la question de savoir : « un parlement, pour quoi faire ? », pour reprendre le titre du livre célèbre d’André Chandernagor. Car, s’il est une idée qui rencontre dans l ‘opinion publique un large écho, c’est celle de l’incapacité du législateur à résoudre les problèmes auxquels sont confrontés les Etats. Certains sont même allés trop loin en programmant la mort prochaine du parlement.
Ces points de vue sont certes vrais mais ils nous semblent pas trop excessifs. Car, si le rôle du parlement est aujourd’hui réduit pour certains- et ils sont nombreux qui le pensent- il n’en demeure pas moins que le parlement continue de conserve certaines attributions importantes pour le régime démocratique et de l’Etat de droit. En effet, le parlement conserve toujours sa fonction de législateur. Certes, les domaines qu’il couvre se sont réduits. Mais il jouit toujours de la prérogative de création des règles de droit les plus importantes et les plus nécessaires, notamment en ce qui concerne la sauvegarde des libertés des citoyens.
Par ailleurs, si l’initiative parlementaire est aujourd’hui remplacée la plupart du temps par des projets gouvernementaux, c’est tout de même le parlement qui conserve le dernier mot, c’est lui qui adopte, amende ou rejette les textes proposés.
Enfin, le parlement demeure le contrôleur quasi exclusif de l’action du pouvoir exécutif qu’il peut sanctionner. C'est dire que, si aujourd’hui, le parlement est une institution parfois supplantée par l’exécutif, il demeure cependant une condition non négligeable au bon fonctionnement du régime démocratique en incitant à la bonne gouvernance, à la promotion de l’Etat de droit, à l’émergence et à la consolidation d’une culture démocratique.
Il serait par conséquent erroné de penser que les relations entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ne sont guidées que par la suspicion mutuelle, la ruse ou le subterfuge, où le premier, pour des raisons évoquées plus haut, tente de faire avaliser ses projets de loi sans examen approfondi du second. En effet, avant ou pendant la procédure législative, le parlement dispose de quelques moyens lui permettant de se faire une idée précise des intentions et objectifs contenus dans les projets gouvernementaux. Qu’il s’agisse des consultations, des auditions, des missions d’information ou des travaux en commission ou en séance publique, le but est le même, à savoir permettre au parlement de se faire une idée aussi exacte que possible de l’économie des projets de loi.
1- Consultation et auditions
Avant que le projet de loi ne soit examiné par la chambre, il arrive que, pour des raisons de technicité, les parlementaires, individuellement ou collectivement (au sein du groupe parlementaire par exemple), consultent des experts pour un éclairage du projet de loi. Parfois, ils auditionnent tous les secteurs d’activité ou professionnels (syndicats, corporation, administration), concernés par un projet de loi pour mesurer les conséquences éventuelles que ce projet aurait sur le secteur concerné.
2- Mission d’information
Les parlementaires effectuent également des missions d’information auprès de certaines sociétés et entreprises pour s’imprégner des réalités et des difficultés que connaissent celles-ci dans leur fonctionnement quotidien. Aussi, sont-ils à même de mieux apprécier les projets relatifs à la privatisation de ces entreprises par exemple.
3- La Constitutionnalité des projets de loi
Une fois le projet de loi transmis à l’Assemblée Nationale par le Président de la République, la conférence de présidents se prononce sur sa recevabilité pour s'assurer que celui rentre bien dans le domaine de la loi telle définie par la constitution. En cas de doute, la conférence des présidents est autorisée à saisir le Conseil constitutionnel pour arbitrage.
4- Le travail en commission et en séance plénière
Un projet ou une proposition de loi, une fois déposé ou jugé recevable, est transmis à la commission compétente pour son examen au fond ou à la séance publique pour son adoption. Cette procédure comporte donc deux phases essentielles qui, tantôt se succèdent, tantôt se chevauchent.
-la phase préparatoire incombe généralement aux commissions générales, à la commission de la chambre entière, etc.
-la phase de discussion ou de décision est réservée aux réunions plénières.
Les commissions jouent donc un rôle important et précis dans le fonctionnement de l’Assemblée : elles facilitent l’examen des questions dans la mesure où celles-ci portent sur des points techniques précis. Ainsi, en permettant un examen plus complet et plus approfondi des problèmes, on aboutit à un gain de temps.
Au Cameroun, lorsqu’un texte est très important pour la vie de la nation, la commission de la chambre entière (toute l’Assemblée se transforme en une commission) se réunit. Ce qui permet une plus grande participation d’un grand nombre de députés aux débats.
Communication préparée par Dr Samuel Efoua Mbozo’o et M. Nnogo à l’attention de M. Samson Ename Ename
Secrétaire Général Assemblée Nationale du Cameroun
La constitution camerounaise consacre une modification essentielle de la structure du parlement camerounais, à savoir l'introduction du bicaméralisme : Assemblée Nationale et Sénat. Toutefois, à ce jour, il n'existe que la seule Assemblée Nationale. Notre exposé portera par conséquent sur la procédure suivie par cette dernière pour voter la loi. Celle-ci peut être initiée aussi bien par le Président de la République, Chef de l'exécutif camerounais (Projet de loi) que par le parlement (proposition de loi).
Par rapport à l'interrogation que soulève notre thème de réflexion de ce jour : vote des projets de loi par le parlement : rapidité ou examen au fond ? , la pratique camerounaise ne nous permet pas de conclure de manière formelle . En effet, il existe dans notre constitution, notre règlement intérieur, et dans la pratique quotidienne des arguments militant en faveur ou contre l'une ou l'autre hypothèse.
Notre exposé s'attellera donc à dégager ces arguments.
A-Arguments militant en faveur du vote rapide des projets de loi
Certaines dispositions constitutionnelles, légales et une certaine pratique du travail parlementaire militent en faveur d'un vote rapide des projets de loi par l'Assemblée Nationale camerounaise. Ces dispositions concernent :
- La durée des sessions ;
- Le domaine de la loi ;
- La fixation de l'ordre du jour ;
- L'organisation des débats.
1- La durée des sessions
La constitution camerounaise écarte le système de permanence en faveur de celui des sessions. L'Assemblée nationale camerounaise tient par conséquent trois sessions ordinaires de trente jours chacune par an (mars, juin et novembre), avec la possibilité de tenir également, en cas de besoin, des sessions extraordinaires ne prouvant excéder 15 jours chacune (art 14 et 16 de la constitution). Le temps imparti ainsi aux sessions ordinaires (30 jours) ou aux sessions extraordinaires (15 jours) pourrait effectivement laisser croire que l'Assemblée nationale ne dispose pas de suffisamment de moyens pour examiner au fond les textes soumis à son étude, et que, en conséquence, elle procède à un vote rapide de ces textes.
2- Le domaine de la loi
Bien que la constitution camerounaise reconnaisse à l'Assemblée l'initiative législative au même titre que le Président de la République, on constate cependant que la même constitution limite le domaine de la loi, c'est-à-dire, les matières sur lesquelles l'Assemblée Nationale peut légiférer (art 26). Et même en ces matières, le Président de la République peut être habileté par l'Assemblée Nationale à légiférer par ordonnance. Bien que cette loi d'habilitation implique un caractère temporaire de l'autorisation ainsi délivrée et la nécessité d'une ratification parlementaire, il y a lieu de signaler tout de même qu'elle est immédiatement applicable en attendant sa ratification. (art 28).
Les lois d'habilitation sont donc des mesures législatives exceptionnelles qui permettent au Président de la République, Chef de l'exécutif, de faire face aux problèmes urgents qui se posent à ce dernier et qui demanderaient de longs délais liés à la procédure parlementaire. Leur utilisation excessive, dans un pays dont l'institution parlementaire fonctionne moralement, pourrait par conséquent laisser croire qu'on veut contourner le parlement pour faire passer rapidement des lois.
3- La fixation de l'ordre du jour, le vote sans débat, l'urgence, le vote bloqué
La manière dont est fixé l'ordre du jour des travaux de notre Assemblée pourrait également laisser croire à un vote rapide des projets de loi ou propositions de loi. En effet, cet ordre du jour, bien que fixé par la conférence des présidents, comporte en priorité et dans l'ordre que le gouvernement a fixé la discussion des projets ou des propositions de loi qu'il a acceptés, (art 27 du RI et 18 de la constitution)
Par ailleurs, le règlement intérieur de l'Assemblée Nationale prévoie que le gouvernement, une commission saisie au fond ou un député peut demander le vote sans débat ou l'urgence, selon le cas, sur des projets ou propositions de loi soumis à l'examen de l'Assemblée Nationale (art 28 et 44). De même, le vote bloqué, suite à une question de confiance posée par le gouvernement sur un projet de loi (art 34 (4), permet au gouvernement de faire adopter rapidement ses projets de loi par l'Assemblée Nationale.
En somme, la maîtrise de l'ordre du jour des travaux de l'Assemblée Nationale par le gouvernement et d'autres mécanismes tels que le vote sans débat, l'urgence et le vote bloqué sont autant d'armes entre les mains du gouvernement lui permettant de faire passer rapidement ses projets de loi au niveau de la chambre.
4- L'organisation des débats
Dans le règlement intérieur de l'Assemblée, tout comme dans la constitution, bon nombre de dispositions relatives à l'organisation des débats en commission ou en séance plénière pourraient également laisser croire que notre Assemblée vote rapidement les projets de loi soumis à son examen.
Tel est le cas du temps de parole. En effet, le règlement intérieur autorise la conférence des présidents à répartir le temps de parole lors de certaines séances et même à limiter le nombre des orateurs ainsi que le temps de parole attribué à chacun d'eux.
Dans le même sens, le Président de l'Assemblée ou tout membre de l'Assemblée peut proposer la clôture d'une discussion dès lors que deux orateurs au moins d'avis contraire ont traité du fond du débat en discussion (art 43 du RI).
On pourrait en dire de même des amendements. Ces derniers ne sont recevables que s'ils s'appliquent uniquement au texte en discussion ou s'ils ont été antérieurement soumis par écrit à la commission générale compétente. En dehors de ces cas, seuls sont recevables en séance publique (art 47).
- Les amendements dont le gouvernement ou la Commission saisie au fond ont accepté la discussion ;
- les amendements déposés au nom d'une commission saisie pour avis, sous réserve de leur examen préalable par la commission saisie au fond ;
- Les amendements présentés par le gouvernement.
Toutes ces précautions, organisation des débats, limitation de temps de parole, limitation des amendements, constituent pour l'exécutif, des gardes fous pour éviter que l'Assemblée ne légifère indéfiniment grâce à des techniques comme le Feeling bustering ".
5- Autres arguments militant en faveur du vote rapide
Le phénomène majoritaire dans les parlements aujourd'hui pourrait également contribuer à accélérer le vote des projets de loi. Le Cameroun n'échappe pas à ce phénomène. En effet, il est de tradition aujourd'hui à l'Assemblée Nationale du Cameroun qu'un projet de loi jugé important dans la vie de la nation soit d'abord discuté au niveau du groupe parlementaire majoritaire avant son dépôt à l'Assemblée. Ainsi, les députés ont le loisir de poser les questions, de faire des observations ou de proposer des amendements au gouvernement lors de ces réunions. Ce qui revient à dire que lorsque le texte vient enfin à l'examen de la chambre, les députés, membres du groupe majoritaire, n'interviennent plus beaucoup sur le fond du texte en discussion ; ceci réduit sensiblement la durée des débats et partant entraîne un vote rapide des projets de loi.
Par ailleurs, le gouvernement contribue à sa manière à faire voter
rapidement les projets de loi qu’il juge importants en les présentant à l’examen de la chambre quelques jours seulement avant la clôture de la session.
Enfin, on pourrait citer, au titre des arguments militant en faveur du vote rapide des projets de loi, le niveau de formation et d’éducation des élus. Très peu en effet, sont en mesure de maîtriser tous les contours techniques des projets de loi. Ainsi, faute d’une expertise avérée, les députés ne sauraient faire durée les débats.
Pour nous résumer, nous dirions que le vote rapide des projets de loi par l’Assemblée Nationale est dû à plusieurs raisons d’ordre structurel, fonctionnel et politique que nous avons énumérées plus haut. Toutefois, ces raisons n’épuisent pas la totalité de la réflexion, car il existe bien d’autres arguments qui, eux, militent en faveur d’un examen approfondi des projets de loi soumis à l’étude de l’Assemblée Nationale.
B - ARGUMENTS MILITANT EN FAVEUR D’UN EXAMEN AU FOND DES PROJETS DE LOI
L’étude sur les rapports entre le législatif et l’exécutif montre aujourd’hui que, pour diverses raisons (renforcement du rôle de l ‘Etat, nécessite d’efficacité, phénomène majoritaire etc.), le parlement a tendance à s’effacer devant la puissance grandissante de l’exécutif. En effet, les assemblées parlementaires ne disposent pas de moyens adéquats pour répondre efficacement aux problèmes et aux nécessités du monde moderne. Le pouvoir exécutif semble mieux armé pour agir vite, pour consulter les intérêts socioprofessionnels ou pour négocier avec les syndicats, etc. Devant cet état de chose, les citoyens se posent la question de savoir : « un parlement, pour quoi faire ? », pour reprendre le titre du livre célèbre d’André Chandernagor. Car, s’il est une idée qui rencontre dans l ‘opinion publique un large écho, c’est celle de l’incapacité du législateur à résoudre les problèmes auxquels sont confrontés les Etats. Certains sont même allés trop loin en programmant la mort prochaine du parlement.
Ces points de vue sont certes vrais mais ils nous semblent pas trop excessifs. Car, si le rôle du parlement est aujourd’hui réduit pour certains- et ils sont nombreux qui le pensent- il n’en demeure pas moins que le parlement continue de conserve certaines attributions importantes pour le régime démocratique et de l’Etat de droit. En effet, le parlement conserve toujours sa fonction de législateur. Certes, les domaines qu’il couvre se sont réduits. Mais il jouit toujours de la prérogative de création des règles de droit les plus importantes et les plus nécessaires, notamment en ce qui concerne la sauvegarde des libertés des citoyens.
Par ailleurs, si l’initiative parlementaire est aujourd’hui remplacée la plupart du temps par des projets gouvernementaux, c’est tout de même le parlement qui conserve le dernier mot, c’est lui qui adopte, amende ou rejette les textes proposés.
Enfin, le parlement demeure le contrôleur quasi exclusif de l’action du pouvoir exécutif qu’il peut sanctionner. C'est dire que, si aujourd’hui, le parlement est une institution parfois supplantée par l’exécutif, il demeure cependant une condition non négligeable au bon fonctionnement du régime démocratique en incitant à la bonne gouvernance, à la promotion de l’Etat de droit, à l’émergence et à la consolidation d’une culture démocratique.
Il serait par conséquent erroné de penser que les relations entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif ne sont guidées que par la suspicion mutuelle, la ruse ou le subterfuge, où le premier, pour des raisons évoquées plus haut, tente de faire avaliser ses projets de loi sans examen approfondi du second. En effet, avant ou pendant la procédure législative, le parlement dispose de quelques moyens lui permettant de se faire une idée précise des intentions et objectifs contenus dans les projets gouvernementaux. Qu’il s’agisse des consultations, des auditions, des missions d’information ou des travaux en commission ou en séance publique, le but est le même, à savoir permettre au parlement de se faire une idée aussi exacte que possible de l’économie des projets de loi.
1- Consultation et auditions
Avant que le projet de loi ne soit examiné par la chambre, il arrive que, pour des raisons de technicité, les parlementaires, individuellement ou collectivement (au sein du groupe parlementaire par exemple), consultent des experts pour un éclairage du projet de loi. Parfois, ils auditionnent tous les secteurs d’activité ou professionnels (syndicats, corporation, administration), concernés par un projet de loi pour mesurer les conséquences éventuelles que ce projet aurait sur le secteur concerné.
2- Mission d’information
Les parlementaires effectuent également des missions d’information auprès de certaines sociétés et entreprises pour s’imprégner des réalités et des difficultés que connaissent celles-ci dans leur fonctionnement quotidien. Aussi, sont-ils à même de mieux apprécier les projets relatifs à la privatisation de ces entreprises par exemple.
3- La Constitutionnalité des projets de loi
Une fois le projet de loi transmis à l’Assemblée Nationale par le Président de la République, la conférence de présidents se prononce sur sa recevabilité pour s'assurer que celui rentre bien dans le domaine de la loi telle définie par la constitution. En cas de doute, la conférence des présidents est autorisée à saisir le Conseil constitutionnel pour arbitrage.
4- Le travail en commission et en séance plénière
Un projet ou une proposition de loi, une fois déposé ou jugé recevable, est transmis à la commission compétente pour son examen au fond ou à la séance publique pour son adoption. Cette procédure comporte donc deux phases essentielles qui, tantôt se succèdent, tantôt se chevauchent.
-la phase préparatoire incombe généralement aux commissions générales, à la commission de la chambre entière, etc.
-la phase de discussion ou de décision est réservée aux réunions plénières.
Les commissions jouent donc un rôle important et précis dans le fonctionnement de l’Assemblée : elles facilitent l’examen des questions dans la mesure où celles-ci portent sur des points techniques précis. Ainsi, en permettant un examen plus complet et plus approfondi des problèmes, on aboutit à un gain de temps.
Au Cameroun, lorsqu’un texte est très important pour la vie de la nation, la commission de la chambre entière (toute l’Assemblée se transforme en une commission) se réunit. Ce qui permet une plus grande participation d’un grand nombre de députés aux débats.
Thepan-african Parliament:Proposal for the Government Unoin for Africa(Draft Report)
The Pan-African Parliament:
Proposal on
The Union Government of Africa
DRAFT REPORT
April 18, 2007
Members of the Task Force
Prof. Shadrack Gutto (Chair)
Dr. Monica Juma
Dr. John Tesha
Dr. M.E. Mohamed Salih
Hon. Halifa Sallah
Mr. Prince Mashele
Secretariat of the Task Force
Mr. Daniel Ogana
Ms Dren Nupen
The Secretariat of the PAP
Mr. Murumba Werunga – Clerk of the PAP
Dr. S.E.Mbozo’o –Deputy Clerk of the PAP: Legislative Business
Mr. Galal Nassir Ahmed – Senior Clerk: Legislative Business
Mrs. Marie Christiane Bebey: Bilingual Secretary
ACRONYMS
ACT The Constitutive Act of the African Union
ACJ/HR (African) Court of justice and Human Rights
AEC African Economic Community
APRM African Peer Review Mechanism
AU The African Union
AUG African Union Government
CSSDCA Conference on Security, Stability and Development Cooperation in Africa
Commission The Secretariat of the African union
ECOSOC The Economic, social and Cultural Council
FIs Financial Institutions
MDGs Millennium development Goals
Member State A Member State of the African Union
NEPAD New Partnership for Africa’s Development
OAU Organization of the African Unity
PAP The Pan-African Parliament
Parliament The Pan-African Parliament
Protocol The Protocol to the Treaty establishing the African Economic Community
RECs Regional Economic Communities
RPB Regional Parliamentary Bodies
STC Specialized Technical Committees
UGA Union Government of Africa
UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development
Table of Contents
Acronyms
Executive Summary
1. INTRODUCTION
1.1 Mandate
1.2 Objective
1.3 The Challenge
1.4 Context
2. HISTORICAL BACKGROUND
2.1 The Quest for African Unity
2.2 Institutional Evolution
3. REFLECTIONS ON THE BANJUL STUDY
3.1 On Values
3.2 On strategic Areas of Focus
3.3. On Institutional and Programmatic Institutions
The Assembly
The Commission
Pan-African Parliament
The Economic Social and Cultural Council
The Constitutive Act
The New Partnership for Africa’s Development
3.4 The Road Map
3.5 Critical Areas of Consideration
The Naming of the Union Government
Structure of the Union Government
4. FAST TRACKING THE BUILDING BLOCKS
4.1 PAP in the Union Government
4.2 African Court of Justice and Human Rights
4.3 Peace and Security Council
4.4 The Financial Institutions
4.5 Economic Social and Cultural Council
4.6 Specialised Technical Committees
4.7 Regional Economic Communities
5. PAN-AFRICAN PARLIAMENT IN THE UNION GOVERNMENT
5.1 Relationships between PAP and AU Organs and Institutions
5.2 Enhancing the capacity of the PAP
5.3 PAP Competencies
Legislative
Oversight
5.4 Direct Elections
5.5 Relationship between PAP, RPBs and National Parliaments
6. TOWARDS A FUNCTIONING UNION GOVERNMENT
6.1 Decision-making
6.2 Financing
6.3 Political Will
7. THE UNION GOVERNMENT AND THE WORLD
8. CONCLUSION
9. RECOMMENDATIONS
EXECUTIVE SUMMARY
In response to a request made by the Chairperson of the African Union, during the Eighth Ordinary Session of the Assembly of the African Union, held in Addis Ababa from 29th to 30th January 2007, for the Pan-African Parliament to make an input to the Grand Debate on the Union Government of Africa, the Bureau of the Pan-African Parliament, in developing a PAP position, constituted a Task Force comprising distinguished African experts to assist in the process.
The Task Force submitted its Report to the Bureau on April 18, 2007. The Bureau forwarded the Report to the Committee on Cooperation, International Relations and Conflict Resolution for review. The Committee laid the Report before Parliament for consideration and adoption at the Seventh Ordinary Session.
The Report presents the perspective of the PAP on the Grand Debate and makes specific recommendations on the transitional mechanisms and processes required to achieve the goal of realizing the Union Government of Africa.
The Report deals with conceptual issues regarding the type of union and emphasizes the need to be more explicit in defining the nature of the envisaged Union Government. It highlights the challenges of integration such as the structural, institutional and legal convergences and divergences of the Organs of the proposed Union, and the context in which Africa finds itself globally. It then underscores the importance of Africa’s integration as the only safeguard against the danger of a new detrimental scramble for Africa’s resources and neo-colonialism.
Using a historical perspective, the Report provides a resume of Africa’s contribution to humanity, which hinged on its great civilizations, human ingenuity and excellence that made great contributions to knowledge production and wealth creation. Further, the Report demonstrates the contribution of Pan-Africanist solidarity to combating slavery, colonialism and human indignity. This provided the basis for later developments that culminated in the political liberation of the African continent.
Based on reflections on the various components of the Study on an African Union Government: Towards the United States of Africa
(the Banjul Report), the Report highlights critical implications of the proposals as they relate to issues of the values, strategic focus areas, and institutional and programmatic implications for the Union Government. It also raises some important issues not dealt with in the report that the PAP considers critical for the proposed Union Government. Among these are the consideration for the name of the Union and clarification of the character of the Union Government. Further, the Report considers the imperatives for an effective Union Government and elaborates on some of the critical global issues and concerns that it should respond to.
The Report concludes by recommending that the process of creating a Union Government be built upon past successes, that it fast tracks the building blocks for such a Union, and accelerates the implementation of all measures that would facilitate the creation of the Government.
The movement towards the Union Government of Africa reflects the resilience and determination of the African peoples to achieve real unity, to speed up development, strengthen progressive democratic governance throughout the continent and to improve Africa’s position in the world. This is a true expression of the emerging African Renaissance. As an organ that represents all African peoples, including the interests of all peoples of African descent, the PAP is poised to play a leading role in the process leading up to the Union Government. In doing this, the PAP is committed to working in close cooperation with other organs of the AU, the RECs, RBPs and National Parliaments.
To realize its role in this process, the PAP needs to function optimally. Specifically, this will require fast tracking and the enhancement of its capacity to ensure that it evolves into a legislative body. In this regard, the participation of the peoples of Africa is of critical importance.
Finally, the move towards an African Union Government can only be realized through the demonstration of strong political will and leadership within the African continent.
1. INTRODUCTION
1. During the Eighth Ordinary Session of the Assembly of the African Union, held in Addis Ababa, Ethiopia, from January 29 to 30 2007, the Pan-African Parliament was requested by the Chairperson of the Union to make an input to the Grand Debate on the Union Government of Africa (UGA). Significantly, the debate constitutes a major agenda item of the forthcoming 9th Ordinary Session of the Assembly of the AU scheduled for Accra, Ghana, in July 2007. This report constitutes the contribution of the Pan-African Parliament (PAP) to the debate.
2. Africa has undertaken a number of initiatives and established various institutions to foster and accelerate integration. The first such initiative took the form of the Organization of African Unity, formed in 1963. In the context of new challenges and the need to respond to the changing global and continental environments, the OAU was transformed into the Africa Union in 2000. While there has been remarkable progress towards integration in some aspects, there is need for renewed impetus to transform the continent into a unified political region and a fully integrated economic bloc.
3. The political liberation of Africa, typified by the end of the apartheid in South Africa, placed the continent in a position to realize the vision of a united Africa, affirm its economic independence and assert its rightful place in the global affairs. Cognizant of these imperatives, and in line with the Treaty Establishing the African Economic Community (AEC-Abuja Treaty of 1991), which among other things, provided for the establishment of institutions to foster African economic integration, African leaders renewed efforts to consolidate unity and solidarity among their countries as a means to mitigate the negative effects wrought about by colonial and Cold War influences, which accentuate division and undermine development.
4. Against this background, the Extra-Ordinary Summit of the OAU convened in Sirte, The Great Socialist People’s Libyan Arab Jamahiriya, on 9th September 1999, took a decision to establish the African Union (AU). Subsequent to this decision, the then Secretary General of the OAU convened a meeting of legal experts and parliamentarians to consider the Draft Treaty on the Establishment of the AU and Draft Protocol of the Treaty Establishing the African Economic Community Relating to the Pan-African Parliament (PAP). In July 2000, the Draft Constitutive Act of the AU and the PAP Protocol were adopted. In establishing the PAP, African leaders reaffirmed their commitment to involve African peoples in processes aimed at strengthening political, economic and social integration in Africa. More importantly, this reflects progress made since the adoption of the African Charter on Population Participation in Development, in Dar-es Salaam, Tanzania, in 1990.
1.1 Mandate for the Debate
5. The mandate for the Grand Debate is derived from a number of decisions and instruments. The Sirte Decision of 1999 and the ratification of the Constitutive Act of the African Union in 2000 provided the framework for leaders to exchange views on how to fast-tract the process of integration as well as how best to achieve the ultimate political objective: a Union Government. To this end, the AU Assembly constituted a Committee of Seven Heads of State and Government, in 2005, to outline the elements of a proposal on a Union Government. The report of the Committee titled: An African Union Government: Towards the United States of Africa was tabled at the 6th Ordinary Summit of the AU in Banjul, The Gambia, in July 2006, for discussion. This report, among others, concluded that given the entrenched struggle for Pan-Africanism and the intrinsic desire for unity across the continent, a Union Government was feasible. After outlining the constitutive elements of such a government, the Banjul report suggested a roadmap towards the attainment of this objective, and recommended 2015 as the target for its attainment.
6. In addition to the decision of the 8th Ordinary Session of the Assembly of the AU, to discuss the Union Government at its next Summit, the Assembly called for inclusive consultations at the national and regional levels, in preparations for this debate (Assembly/AU/Dec.156 (VIII)).
7. More importantly, the PAP also draws its mandate to engage with this debate from Article (4) of the Protocol of the Treaty Establishing the African Economic Community Relating to the Pan-African Parliament, which entrusts PAP with the responsibility of making recommendations aimed at contributing to the attainment of the objectives of the OAU/AEC, and drawing attention to the challenges facing the integration process in Africa as well as the strategies for dealing with them.
8. In pursuance of this mandate, the Bureau of the PAP, during its 17th Meeting held in Kasane, Botswana, from 9th to 11th March 2007, determined a process on how to generate a PAP position on the proposal for a Union Government of Africa. Mindful of the complexity of this debate and keen to contribute to the process as well as to make substantive and specific input on the role of PAP in a Union Government, the Bureau constituted a Task Force comprising eleven distinguished African experts that to help formulate a PAP position. A draft report was then put through the PAP processes of validation, which culminated in its consideration and adoption by the 7th Session of PAP.
1.2 Objectives
9. The objectives of this report are the following:
a) to present the view of the PAP on the Grand Debate, i.e., the Union Government of Africa; and
b) to make specific recommendations on the role and responsibilities of the PAP in the process of establishing the Union Government and beyond.
1.3 The Challenge
10. While encouraged and inspired by the enthusiasm and positive spirit that accompanied the ratification of the Constitutive Act, the imperative today is to consolidate the gains made towards the aspirations of African renaissance and regeneration. Critical to the debate of fast tracking the integration of the continent are challenges that confronted African leaders during the transition from the OAU to the AU. These include the following:
a. Whether the existing Constitutive Act (then treaty of the OAU) should be revised or a new one signed;
b. Whether the proposed government is a successor arrangement to the AU, and what should happen to the AU and its current institutions;
c. Whether the AU institutions are suited for the proposed Union, and if so, how to reposition them towards the attainment of the objectives of the Union; and
d. How to clarify the mandates of the various institutions of the Union and structural relationships among them.
1.4 Context
11. The timeliness of this debate affords all the organs of the AU an opportunity to critically evaluate and assess the effectiveness and efficacy of actions taken so far in realizing the vision, mission and objectives contained in the OAU Charter, Abuja Treaty, the Constitutive Act as well as the PAP Protocol. While Africa’s commitment to the ideals that led to the establishment of the AU remain the same, a substantive debate on a Union Government of Africa must remain cognizant of the nature, complexity and ever changing pace of the environment in which Africa is pursuing its transformation agenda.
12. Today, the world is witness to drastic changes. Fundamental shifts in the configuration and realignment of power that have occurred since the end of the Cold War are impacting on Africa. The emergence of a uni-polar superpower and unilateral tendencies of powerful states in the international arena have weakened a rule-based international system. The increasing influence of countries such as China and India, once classified as members of the second or third worlds, and their interests in Africa have sparked off a fierce ‘scramble’ for Africa’s strategic resources, especially oil. And the recent resurgence of Russia as a super power rising on its trade in oil and gas, among other resources, and its self-reassertion in global politics has triggered a new arms race and nuclear proliferation, raising stakes for the polarization of global politics.
13. In addition to the changing configuration of power, Africa has also witnessed the impact of globalisation. While creating new economic opportunities, particularly in Information and communication technology, globalization is accompanied by declining capital flows, shrinking market access and economic marginalization of Africa. In spite of the fact that Africa has a population of more than 700 million people, its total contribution to international trade remains less than 3%. While Africa holds more that 50% of all world strategic resources, and is the largest custodian of biodiversity in the world, its people are yet to benefit from its wealth. Low capacity including under developed technologies hinder the ability of African countries to translate their resources into wealth for their people. Instead of flourishing, African countries continue to be producers and exporters of non processed raw materials.
14. The transformation of the OAU to the AU, presents major opportunities for accelerating the move towards a Union of Africa. This is signified by the emerging peace, security and governance architecture that seeks to stabilise the continent and create an enabling environment for sustainable development. To maximise socio-economic development and avoid increasing marginalisation, Africa is also strengthening regional cooperation and promoting regional economic blocs.
15. Institutionally, the proposed Union Government must respond to the challenges confronting the continent today and in the future. Importantly, it has to consolidate the democratic gains achieved on the continent and fast track the security and socio-economic development of the African peoples. At the international level, a Union Government should be the vehicle that ensures that Africa takes its rightful place in the community of nations. Furthermore, it should promote better global governance. In a nutshell, the Union Government of Africa is envisaged as a framework within which the continent will shape its destiny, and as a vehicle by which Africa influences global politics in favour of its regeneration agenda.
2. HISTORICAL BACKGROUND
2.1 The Quest for African Unity
16. The history of Africa is a rich history of great civilizations, rich in cultures, values, scientific achievements, including centres of excellence. It is a history that has contributed significantly to the evolution of humanity, global wealth and civilizations. During the pre-slavery and pre-colonial periods, Africa interfaced with the rest of the world on an equal, if not a leading basis. This role changed fundamentally with the advent of slavery and later colonialism, two epochs that were characterised by contradictions in the relationships of Africa and the rest of the world. The institutionalisation of slavery culminated in an attempt to obliterate the dignity, self worth, human personality and way of life and cultures of the people of African origin. This went hand in hand with racism, which became the logical offshoot of the Global Slave trade. The phenomenon of forceful and dehumanizing removal of Africans from their motherland depleted the resource base of the continent and began to undermine its potential for development. From this point on, the history of Africa became a struggle against racism, oppression, human indignity, colonialism and exploitation.
17. Africans who were uprooted from the continent to ‘new world’ during the slave trade period retained their historical consciousness and the need to reconnect with their roots. This gave rise to African nationalism, which took the form of Pan-Africanism, expressing itself in the struggle against slavery and later the yearning for liberation and independence of the African continent, from foreign rule and domination. Among the leading Pan-Africanists of the 18th century, who inspired African solidarity, were Ottobah Cuguano and Oludah Equiano. The Haitian revolution and independence, occurring at the beginning of the 19th century, exemplified the spirit of the struggle of the African people for self determination and their opposition to slavery and all forms of domination.
18. At the turn of the 20th century, the spirit of Pan-Africanism focused on African unity and independence. In 1900 Silvester Williams convened the first Pan-African Conference to promote fraternal solidarity among Africans and peoples of African descent. While the value of solidarity continued to consolidate, African people of diverse backgrounds continued to suffer from the aggressive racist and de-humanising policies of the colonial powers both at home and abroad. This led to the first Pan-African Congress in 1919, organized by Dubois and Blaise Diangne, amongst others. The resolutions of the Congress provided the rudiments of state formation for post colonial Africa. It proposed, among other things, a juridical framework embodying the right of the African people to own land and other natural resources, and to utilise these for their development and wellbeing. It also called for the total abolition of slavery and other forms of inhuman and degrading treatment.
19. Other milestones in the development and consolidation of African nationalism include the quest of African Unity and the call for the independence of African countries. This was expressed at the 1920 National Congress of British West Africa as well as Marcus Garvey’s United Negro Improvement Association, followed by the 1945 Pan-African Congress that articulated the African demands for self determination and independence.
20. All these developments produced a critical mass of Africans who became vanguards of the national liberation forces and movements, and later the founding founders of the newly independent African countries. The first generation of African leaders, such as Kwame Nkrumah of Ghana, had the conviction that the independence of each African country was inextricably linked to that of the entire continent. This gave rise to conferences of independent African states and liberation movements, and further provided a platform for the expression of unity and solidarity. Steadily, consensus emerged on the imperative for continental unity. Despite intense debates and differences of opinion and visions on the character of the unity, there was agreement on the need for integration and to promote the total liberation of the continent. To this end, the Organisation of African Unity was conceived as a political and legal entity within which African States could pursue their collective objectives.
2.1 Institutional Evolution
21. The OAU took the form of an inter governmental organisation, comprising of a number of organs and institutions mandated to address a range of political, economic, technical, social and cultural concerns and challenges on the continent. These institutions developed policies and strategies to facilitate the implementation of programmes and projects that aimed at the consolidation and promotion of African unity and integration. In addition, several Regional Economic Communities were established and complemented the efforts of the OAU in facilitated integration. Together, these institutions provided a platform for the development of regional blue prints and policies amongst them the Lagos Plan of Action of 1980 and the Abuja Treaty of 1991. However, the implementation of the policies and recommended measures were constrained by the prevailing political situations on the continent and globally, as well as limited mandates of the institutions to deal with the attendant challenges, effectively. Furthermore, limited capacity, including financial and human resources, exerted major constraints on the OAU. These constraints notwithstanding, African leaders, intellectuals and peoples continued to search for more viable strategies to promote the agenda for unity and integration.
22. Informed by past experiences and acknowledging the politico-economic realities on the African continent and internationally, Africa made a strategic shift. This shift took the form of the transformation from the OAU to the AU, signifying continued commitment by Africa to consolidate the agenda of African unity and solidarity. To this end, the Sirte Declaration of 1999 and the subsequent adoption in 2000, of the Constitutive Act of the African Union and its speedy ratification, provided a new impetus. Since the creation of the African Union, the desire to address the challenges confronting the continent has manifested in itself through the intensification of the debate on how to consolidate Africa’s integration. Key to this debate is the consideration for a Union Government.
23. Against this background, African Heads of State and Government, during the AU Banjul Summit considered a draft report of a Study on an African Union Government: Towards the Unites States of Africa. The study makes proposals that have important implications for the (re)configuration of the continent’s institutional architecture.
3. REFLECTIONS ON THE BANJUL STUDY
24. The PAP has studied the Banjul report closely, and in line with ongoing debates reflected on the implications of its various components and recommendations. Hereunder, the PAP provides its own reflection on specific proposals that it deems of outmost importance.
3.1 On the Values
25. The study captures a number of cardinal values that should underpin the proposed Union Government, which the PAP concurs with. These are:
26. adherence to the rule of law;
27. popular participation in governance;
28. respect for human rights and fundamental freedoms; and
29. transparency in public policy making
30. While the study is correct in identifying these and other values enshrined in Africa’s normative frameworks, including the CSSDCA, the Constitutive Act and the African Charter on Popular Participation, among others, the translation of these values to concrete benefits for the African peoples remains a challenge. More than half of the African population lives below the poverty line, do not participate fully governance processes, and confront various levels of insecurity.
31. Against this background, the PAP wishes to encourage a robust debate on how to inculcate and sustain common African values and aspirations. It also encourages countries to adopt measures aimed at the translation of these noble values for the benefit of their peoples. Accordingly, the PAP appeals to the Heads of State and Government to be more vigilant in promoting a culture of good governance and human rights. In this regard, the African Peer Review Mechanism (APRM) is a valuable tool in facilitating the sharing of the best governance practices among African countries. Significantly, PAP encourages accession to the APRM. It would also be advisable for the Union Government to incorporate the APRM among its key governance instruments.
3.2 On Strategic areas of focus
32. Generally, the PAP is in agreement with the scope of the substantive business of the Union Government as elaborated in the Banjul study. Without doubt, there is need to realign the structure of the Commission and other AU organs with the proposed areas of focus. Importantly, it should be noted that these areas are not the exclusive preserve of the Commission, but also of other AU organs. In particular, the PAP has a direct interest in all the strategic issues addressed, and should remain seized with each of them.
33. Specifically, the PAP has ten (10) permanent committees whose mandate is to deal with issues identified in the strategic areas. As part of the envisaged review of the PAP Protocol, it should be expected that the scope of the PAP committees would be aligned with the substantive business of the Union Government. A similar realignment would also be advisable for Regional Parliamentary Bodies.
3.3 On Institutional and programmatic implications
34. Most of the proposals made in the Banjul study in respect of existing and/or new institutions of the Union Government resonate with the view of the Pan-African Parliament. For this reason, the PAP’s reflection focuses on specific proposals to which it would like to draw the attention of Heads of State and Government.
The Assembly
35. The proposal to maintain the status quo in respect of the powers of the Assembly should be reconsidered in the light of the expected graduation of the PAP from an advisory to a legislative organ. This should be done with the view to avoid an overlap of mandates, roles and responsibilities of organs of the Union Government.
36. The proposal to extend the tenure of the President of the Assembly to three (3) years and for the Presidency to be held on full-time basis may create institutional and planning disharmony. This is because this tenure is not aligned to the planning cycle of most AU organs (usually five years), and has the potential to create monitoring and oversight difficulties. Furthermore, the principle of rotation on an annual basis engenders a sense of collective ownership of the Union, and thus enhancing its political legitimacy. It is on this basis that the PAP is in favour of the status quo.
The Commission
37. While the proposal for the greater involvement of the Chairperson of the Commission in the appointment of AU Commissioners is welcome, the PAP does not support the extension of the tenure of the Chairperson of the Commission to seven (7) years. As in the case of the Assembly, the proposed extension does not correspond to the planning cycle of other AU organs.
Pan-African Parliament
38. Given the centrality of the Pan-African Parliament in the legislative affairs of the proposed Union Government, this reports details the place, role and functions in the PAP in section 5.
The Economic, Social and Cultural Council
39. While welcoming the proposed greater involvement of ECOSOCC in decision-making, the PAP’s working relationship with ECOSOCC requires focused attention during the review of the PAP Protocol. The interface between the PAP and ECOSOCC is even more important considering that Article 3 (4) of the PAP Protocol enjoins the Parliament to “familiarize the people of Africa with the objectives and policies...” relating to a range of developmental issues on the continent. As a civil society vehicle, ECOSOCC can serve as an important bridge between the PAP and the peoples of Africa.
The Constitutive Act
40. The proposals made in the Banjul report have critical implications for the Constitutive Act of the AU. The PAP is of the view that a revision of the Act would better facilitate the move towards a Union Government. This would also forestall any delays and complexities that may arise if the Union Government were to be launched on the basis of a new constitution – that may take a long time to draft and adopt.
The New Partnership for Africa’s Development
41. The PAP recalls that NEPAD was created as a “socio-economic programme of the AU”. Therefore, NEPAD provides a critical rallying point for addressing Africa’s development challenges. In line with the Decision of the 2nd AU Summit, held in Maputo, Mozambique, in 2003, as well as subsequent decisions to integrate NEPAD in the programmes and processes of the AU, the PAP is of the view that this process be expedited without undermining the role of this important initiative of the African Union.
3.4 On The Road Map
42. The PAP considers the timelines towards the Union Government, as proposed in the Banjul report infeasible. The complexities involved in the milestones aimed to be achieved by the year 2015 would require thorough study and further consideration. For example, owing to the challenges of resources, the determination of the financing of the Union Government and the alignment of Union Member States, and regional institutions to the vision of the Union Government, to name a few, are complex processes that require technical and political considerations.
3.5 Critical areas of Consideration
43. In addition to its reflection on the components of the Banjul report, the PAP took note of issues that require particular attention of the Assembly.
The Naming of Union Government
44. The Banjul report proposes the creation of an “African Union Government”, as a “political transitory arrangement towards the United states of Africa”. It is PAP’s considered opinion that, the adoption of the name “United States of Africa” would naturally translate into the “U.S.A” in acronym and thus cause unnecessary confusion with that of the United States of America. PAP, therefore, is of the view that, the name Union Government of Africa (UGA) be adopted.
45. Further, the character of the Union Government requires further clarification. In PAP’s view, there is a need to clarify the various levels of competencies of the Union Government vis-à-vis Member States. It is also of the view that the process towards a Union Government should be an incremental, beginning with the consolidation and capacitation of all AU organs, ultimately leading to the Union.
Structure of the Union Government
46. The PAP views the principle of separation of powers between the Executive, Legislative and Judicial branches of the Union Government as the basis for a well functioning Union. The relationship between these three arms of the Government and such other organs as the PSC, RECs, NEPAD, the Specialised Technical Committees and agencies also needs clarification. Importantly, attention should be paid to establishing clear mandates and division of roles and responsibilities of these actors. In this regard, the anticipated legislative role of the PAP needs to be clarified vis-à-vis the proposed maintenance of the status of the Assembly as the highest decision-making body in the Government.
4. FAST-TRACKING THE BUILDING BLOCKS
47. From the perspective of PAP, the renewed urgency to accelerate the process of creating the Union Government begins from, and is anchored on, the recognition that its foundation and building blocks are existing organs and institutions of the AU as well as the RECs. It is equally important to also acknowledge the intrinsic as well as the dynamic interaction between such structures and various national institutions. Together, these institutions represent and reflect the basic minimum institutional architecture and attributes of statehood in a modern democratic government. These include the executive, the judiciary, lawmaking and oversight structures as well as, of course, people and resources. Significantly, given the relatively short time that the AU has been in existence, not all these institutions have been established or are functioning optimally.
48. The reference from this discernable and practical reality emphasizes the importance and the need to recommit and redouble efforts to fast track the building and strengthening of the existing institutions and those that are being established. At the very minimum, the fast tracking should entail enhanced coordination and synergy, allocation of adequate resources and alignment of activities. The institutions that require fast tracking are the following: a) PAP; b) the Court of Justice and Human Rights; c) the Peace and Security Council; d) the Financial Institutions; e) the Economic, Social and Cultural Council; f) Special Technical Committees; and g) the RECs. In addition, Member States of the AU should speedily ratify the 2003 amendments to the Constitutive Act so that issues such as the use of the African indigenous languages in the deliberations of the AU and eventually the Union Government as well as the recognition of the Diaspora, can be realised.
4.1 The Pan African Parliament
49. PAP is envisaged by its Protocol to evolve into the legislative arm or branch of the Union Government. Currently, the role of PAP in facilitating regional integration through harmonization of policies and laws is constrained by its limited mandate and the process of selection of its members. The fast tracking of PAP should include its graduation into a legislative organ composed of directly elected members.
4.2 [African]Court of Justice and Human Rights
50. One of the most critical missing-links in the African system of governance is an authoritative judicial branch. As recognized in the African Peer Review Mechanism under NEPAD, judicial fora contribute greatly to peaceful resolution of disputes and good democratic governance. Not withstanding the commitments made, the ideals in the Constitutive Act and the Protocol establishing the Court of Justice to establish the Court have not been realised because of the slow pace in ratification of the latter. There is therefore an urgent need to fast track this process. It is, of course, to be commended that the African Court of Human and People’s Rights is soon to become functional.
4.3 Peace and Security Council
51. The quest for human security, including state security, is an important element in the evolution of the Union Government. It is in this regard that Africans can be truly proud of the evolving robust role of the PSC and the associated progress made towards the development of the Common African Defence and Security policy. Although established and operational only since 2004, the achievements of the PSC give confidence that Africa can rely on its genius and modest resources to begin to change the paradigm of relations with the rest of the world, without necessarily relieving the United Nations of its responsibility for the maintenance of international peace and security. What needs to be done now is to enhance the effectiveness of the PSC as an important executive agency within the executive arm of the AU and eventually the Union Government. Critically important is the operationalisation of all PSC organs, particularly the Continental Early Warning System, the Panel of the Wise and the African Stand-by Force.
4.4 The Financial Institutions
52. None of the envisaged financial institutions of the AU: the African Central Bank, the African Monetary Fund and the African Investment Bank have been established. Viable economic development and financial strategies and resources are essential to the existence of individuals, communities, states and the RECs. More importantly they are critical for the transition to the Union Government. Given the resource constraints and the challenges facing the continent and its institutions, the establishment of the FIs is imperative. There is also need to carefully reflect on the relationships between continental FIs and national FIs.
4.5 Economic, Social and Cultural Council
53. The AU is conceived and designed as the premier continental body through which states and African peoples promote and protect their lives and destiny. ECOSOC is one organ that provides a mechanism for more direct participation in matters of continental governance. To guarantee the full participation of African civil society in the continental affairs, there is need to provide adequate resources to ECOSOC.
4.6 Specialized Technical Committees
54. The STCs constitute important institutional mechanisms for effective Pan-African policy development and implementation. Perhaps consideration should be given to the incorporation of continental programmes and mechanisms such as NEPAD and the APRM into STCs. Harmonisation of activities of the STCs and ensuring their alignment to the strategic focus areas and the Commission of the AU, PAP and ECOSOC should be encouraged.
4.7 Regional Economic Communities
55. It should be noted that, the existing eight RECs recognized by the AU were established by independent treaties; they also have mandates that vary. The decision by the AU to rationalize and reduce the RECs to five will raise important legal reform challenges and require astute political leadership and mediation. Even when the rationalization is achieved, the process of harmonization and integration already initiated by PAP and such initiatives undertaken by other organs of the AU must be taken to higher levels.
5. PAN-AFRICAN PARLIAMENT IN THE UNION GOVERNMENT
56. One of the issues that require reflection in the ongoing debate to create the proposed Union Government is the position of PAP in relation to the Government. As presently constituted, the PAP is an institution with consultative, advisory, advocacy and oversight powers. It should be recalled that Article 11 of the Protocol establishing the PAP provides for the evolution of PAP into an institution with full legislative powers. Specifically, there are two areas that must be taken into account in the debate on the creation of the Union Government. The first is to accord PAP full legislative powers, and the second is to give it enough resources and capacity to exercise the functions provided for in the Protocol.
57. The PAP should be conceived as the ultimate legislative body for the Union Government. In this regard, the position of PAP in the Union Government should be predicated upon, and reflect, both in its structure and institutional authority, that it represents all the peoples of Africa. It should also be constituted to reflect the interests, aspirations and demands of the people.
5.1 Relationships between PAP and AU Organs and Institutions
58. Relations between the PAP and other AU Institutions were supposed to be defined by the specific Protocols as establishing the various Organs. The Protocol establishing PAP preceded the establishment of the other Protocols. This meant that the relations between PAP and the AU are to evolve on existing practices and specific provisions and subsequent Protocols. One of the critical challenges of this area is the relationship between the PAP and the RECs. While the PAP protocol empowers the PAP to play a role in the harmonization and rationalization of RECs, the nature of this role is not clearly defined. This situation could be rectified by the development and ratification of Protocols that delineate the relationship between the RECs and the PAP. In this regard it is important to take cognizance of the Protocol establishing the Peace and Security Council which clearly stipulates that the PSC shall make regular reports to PAP on its own initiative and when specifically requested by PAP.
5.2 Enhancing the capacity of PAP
59. The current inadequate budgetary allocation to PAP militates against its ability of PAP to discharge its responsibility as provided for in the Protocol. Yet it is recognized that PAP must take a more pro-active and robust role in its consultative, advisory, advocacy and oversight roles. This may have extra-budgetary implications that require consideration and action. The proposed consideration for financing the institutions of the Union Government should take the needs of the PAP into consideration
5.3 PAP Competencies
Legislative
60. Currently, the PAP does not exercise legislative powers. In terms of what is envisaged with the establishment of the Union Government, the PAP will become both a deliberating and a legislative organ. Such a transition will require the revision of the PAP Protocol as well as other AU instruments.
Oversight
61. To enable the PAP to execute it oversight role effectively, the organs of the African Union, including the Peace and Security Council, ECOSOC, the Special Technical Committees, the African Commission for Human and People’s Rights ,the Financial Institutions, among others, should statutorily be required to their annual reports to the PAP. To ensure transparency and accountability in the operations of the Government, the PAP should be duly empowered to confirm the appointment of senior officers, including Commissioners and Judges, among others. Furthermore, the PAP's oversight role should be enhanced by ensuring that its authority to review the budget of the Union is given effect.
5.4 Direct Elections
62. The Union government is envisaged as a Union of the African peoples. Therefore, their participation in the process of its creation is critical, in order to achieve the ownership of the concept by the African citizens.
It is also important that the African people participate in the debate regarding the evolution of the AU into the Union Government.
63. Article 4 of the Protocol provides that five Parliamentarians are nominated from each Member State to the PAP. The Article requires that at least one of the five members must be a woman. The present process of nominating the Parliamentarians has resulted in a sense of alienation and disaffection by the general public. An important consideration therefore is the requirement that provision be made for direct elections of the Parliamentarians to the PAP. Importantly, the ultimate goal is to achieve universal adult suffrage in the election of the Members of the PAP. Direct elections will enhance the capacity and capabilities of the PAP Parliamentarians as it will allow for greater continuity and stability, create direct linkages between the PAP and the electorate, enhance the accountability of the Parliamentarians to the electorate, provide a greater sense of ownership of the PAP and its process by the People and maintain a concerted focus by the Parliamentarians, free from the national politics.
5.5 Relationship between PAP, RPBs and National Parliaments
64. The ability of the PAP to contribute to continental integration will depend on how fast the legislative infrastructure of the AU Members States will be harmonized and synchronized to facilitate rapid economic growth, deepen democratization, enhance political stability, and promote continental integration. Through an engaged advocacy strategy, the PAP should work closely with National Parliaments in speeding up the process of harmonization of policies, laws, and regulations on various development issues. This will include the adoption of AU Treaties, Conventions, Protocols, Charters and development programmes, as well as various international treaties and conventions that seek to promote human rights, good governance and regional economic development.
6. TOWARDS A FUNCTIONING UNION GOVERNMENT
6.1 Decision-making
65. The Banjul report proposes the maintenance of the status quo in respect of the powers and functions of the Assembly, i.e., the Assembly remains “the highest decision making organ” of the Union Government. Interpreted in the context of the expected graduation of the PAP from an advisory to a legislative capacity, this proposal could potentially present enormous decision-making challenges. The critical question is: Would the Assembly have the authority to reverse legislative decision(s) already made by the PAP? This question is particularly pertinent considering the expected review of the PAP Protocol, which is expected to facilitate the adding of legislative powers to the PAP. Equal attention should also be given to the implications of the executive functions of the Executive Council for the legislative functions of the PAP.
6.2 Financing
66. The effective operations of all the institutions of the proposed Union Government require a comprehensive finance and resourcing strategy. The PAP is of the view that a technical study be commissioned to carefully consider and make proposals in regard to a sustainable financing and resourcing strategy. Meanwhile, Member Sates need to demonstrate more political will to commit resources to the Union Government. Their non-payment of OAU/AU dues should not be allowed to characterise the envisaged Union Government.
6.3 Political will
67. The realisation of the aspiration of a Union Government calls for more than material solutions. Given the range of factors that can militate against this critical and historical process Africa needs strong political resolve, will and leadership to realise the objective of a Union Government. A starting point would be the alignment of national programmes and institutions to the AU vision and aspirations as well as the ratification and implementation of all instruments and policies adopted by the continental body. More importantly, compliance with the normative frameworks of the Union Government by Member States is critical.
7. THE UNION GOVERNMENT AND THE WORLD
68. It is imperative that the evolution of a Union Government takes into cognisance contemporary global forces and pressures as well as the emerging African frameworks for responding to these. Undoubtedly, the evolvement of the Union Government will impact on, and in turn will be impacted upon by, both internal and external factors. Furthermore, the increasing geo-strategic significance of Africa in the world today requires the continents sustained responses and engagement with the international community. Notwithstanding the centrality of foreign policy for a state, the Banjul report remains silent in this regard. This function is critical to helping build and promote consensus on common values, aspirations and interests, and in promoting adherence to common positions and standards developed in areas of common interest.
69. The successful pursuit of the objectives of the Union Government is dependent on the ability of African to adopt common approaches towards common global challenges. The following are some of the main global factors, forces and pressures that Africa has had to confront and contend with:
(a) the historic imperative for democratization of institutions of global governance and economic interactions, especially the United Nations and its Security Council, as well as the current asymmetrical world trade regime;
(b) the scourge of international terrorism and the particular policies of some countries to impose certain types of responses that might run counter to Africa’s own home-grown common positions, and international legal regimes that reflect the needs and realities of our continent;
(c) international agendas, such as the Blair Commission for Africa, that in some respects tended to ignore the fact the African Union had adopted its own NEPAD that was endorsed by the United Nations General Assembly, amongst other important multilateral institutions;
(d) global warming and climate change, including the depletion of the ozone layer and the rather tentative responses by the industrialised nations that contribute disproportionately to the causes;
(e) the continued militarization in and around Africa by world powers, most of them erstwhile colonizers of Africa ad its peoples;
(f) the unconscionable crippling debt burden, especially given the fact that United Nations Conference on Trade and Development(UNCTAD) confirms that African countries have on the whole paid back more than they borrowed;
(g) the challenge that Morocco’s withdrawal from participating in the AU continues to pose for a more complete unity of Africa; and
(h) the marginal integration of the Diaspora in the Affairs of the AU and the evolving Union Government.
70. Based on the foundation laid by the OAU and the AU for cooperation of African countries in addressing common concerns and interests, the tradition of evolving common positions and practices in response to the world and international relations is commendable, and needs strengthening within the framework of the Union Government.
8. CONCLUSION
71. The movement towards the Union Government of Africa reflects the resilience and determination of the African peoples to achieve real unity, to speed up development, strengthen progressive democratic governance throughout the continent and improve Africa’s position in the world. It is a true expression of the emerging African Renaissance. As an organ that represents all African peoples, including the interests of all peoples of African descent, the PAP intends to play a leading role in the process leading to the Union Government. In doing this, the PAP is committed to working in close cooperation with other organs of the AU, the RECs, RBPs and National Parliaments.
72. To realize its role in this process, the PAP needs to be able to function optimally. Specifically, this will require fast tracking and enhancement of its capacity to ensure that it evolves into a legislative body. In this regard, the participation of the peoples of Africa is of critical importance.
73. Finally, the move towards an African Union Government can only be realized through the demonstration of strong political will and leadership within the African continent.
9. RECOMMENDATIONS
Based on the above considerations, the PAP makes recommendations on the following:
On the Conceptual Framework
The PAP recommends that:
1. the African Union clarifies the type of Union Government envisaged;
2. the Assembly should avoid adopting the name “United States of Africa” because the abbreviation of USA already exists; the name chosen should have strategic significance for the Union;
3. the PAP proposes the name Union Government of Africa (UGA)
4. as a matter of urgency, a depository for all the information generated throughout the AU system be created; and
5. all measures be taken to encourage and promote inclusive participation of the African peoples in the debate and processes towards the creation of a Union Government.
On Judicial instruments
The PAP recommends that:
6. the Assembly should initiate the process to review all AU instruments, especially the Constitutive Act of the African Union and the PAP Protocol, in order to fast track the transition of the PAP to a full legislative body;
7. each institution of the Union reviews its mandate and functions in relation to all the other institutions, and makes recommendations on how their powers can be enhanced within the framework of an evolving Union Government of Africa; and
8. the alignment of structures, mandates and functions of all AU organs and institutions be undertaken as the basis for the Union Government.
On Institution Building
The PAP recommends that:
9. the AU should fast-track the functioning of all organs that will act as the building blocks for the creation of the Union Government; and
10. NEPAD, the APRM, and all other similar specialized institutions be incorporated as Specialized Technical Institutions of the Union Government, with appropriate levels of autonomy, power and resources.
On the Road Map
The PAP recommends that:
11. a realistic timeframe be established to facilitate the evolutionary process of the AU towards the creation of the Union Government, and that it be approved at this Summit;
12. the Assembly sets a limit of two years for internal review by each institution of the Union, to draw up concrete strategies and proposals on how their mandates, structures, capacities, resources can be enhanced to align them with the requirements of the evolving Union;
13. the ongoing process of rationalization and harmonization of the AU institutions and RECs, as well as their policies, programmes and projects be accelerated and finalized within three years; and
14. the Assembly mandates a review within the next three years, to assess progress made, identify obstacles to the process, and develop strategies and measures to address them.
Proposal on
The Union Government of Africa
DRAFT REPORT
April 18, 2007
Members of the Task Force
Prof. Shadrack Gutto (Chair)
Dr. Monica Juma
Dr. John Tesha
Dr. M.E. Mohamed Salih
Hon. Halifa Sallah
Mr. Prince Mashele
Secretariat of the Task Force
Mr. Daniel Ogana
Ms Dren Nupen
The Secretariat of the PAP
Mr. Murumba Werunga – Clerk of the PAP
Dr. S.E.Mbozo’o –Deputy Clerk of the PAP: Legislative Business
Mr. Galal Nassir Ahmed – Senior Clerk: Legislative Business
Mrs. Marie Christiane Bebey: Bilingual Secretary
ACRONYMS
ACT The Constitutive Act of the African Union
ACJ/HR (African) Court of justice and Human Rights
AEC African Economic Community
APRM African Peer Review Mechanism
AU The African Union
AUG African Union Government
CSSDCA Conference on Security, Stability and Development Cooperation in Africa
Commission The Secretariat of the African union
ECOSOC The Economic, social and Cultural Council
FIs Financial Institutions
MDGs Millennium development Goals
Member State A Member State of the African Union
NEPAD New Partnership for Africa’s Development
OAU Organization of the African Unity
PAP The Pan-African Parliament
Parliament The Pan-African Parliament
Protocol The Protocol to the Treaty establishing the African Economic Community
RECs Regional Economic Communities
RPB Regional Parliamentary Bodies
STC Specialized Technical Committees
UGA Union Government of Africa
UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development
Table of Contents
Acronyms
Executive Summary
1. INTRODUCTION
1.1 Mandate
1.2 Objective
1.3 The Challenge
1.4 Context
2. HISTORICAL BACKGROUND
2.1 The Quest for African Unity
2.2 Institutional Evolution
3. REFLECTIONS ON THE BANJUL STUDY
3.1 On Values
3.2 On strategic Areas of Focus
3.3. On Institutional and Programmatic Institutions
The Assembly
The Commission
Pan-African Parliament
The Economic Social and Cultural Council
The Constitutive Act
The New Partnership for Africa’s Development
3.4 The Road Map
3.5 Critical Areas of Consideration
The Naming of the Union Government
Structure of the Union Government
4. FAST TRACKING THE BUILDING BLOCKS
4.1 PAP in the Union Government
4.2 African Court of Justice and Human Rights
4.3 Peace and Security Council
4.4 The Financial Institutions
4.5 Economic Social and Cultural Council
4.6 Specialised Technical Committees
4.7 Regional Economic Communities
5. PAN-AFRICAN PARLIAMENT IN THE UNION GOVERNMENT
5.1 Relationships between PAP and AU Organs and Institutions
5.2 Enhancing the capacity of the PAP
5.3 PAP Competencies
Legislative
Oversight
5.4 Direct Elections
5.5 Relationship between PAP, RPBs and National Parliaments
6. TOWARDS A FUNCTIONING UNION GOVERNMENT
6.1 Decision-making
6.2 Financing
6.3 Political Will
7. THE UNION GOVERNMENT AND THE WORLD
8. CONCLUSION
9. RECOMMENDATIONS
EXECUTIVE SUMMARY
In response to a request made by the Chairperson of the African Union, during the Eighth Ordinary Session of the Assembly of the African Union, held in Addis Ababa from 29th to 30th January 2007, for the Pan-African Parliament to make an input to the Grand Debate on the Union Government of Africa, the Bureau of the Pan-African Parliament, in developing a PAP position, constituted a Task Force comprising distinguished African experts to assist in the process.
The Task Force submitted its Report to the Bureau on April 18, 2007. The Bureau forwarded the Report to the Committee on Cooperation, International Relations and Conflict Resolution for review. The Committee laid the Report before Parliament for consideration and adoption at the Seventh Ordinary Session.
The Report presents the perspective of the PAP on the Grand Debate and makes specific recommendations on the transitional mechanisms and processes required to achieve the goal of realizing the Union Government of Africa.
The Report deals with conceptual issues regarding the type of union and emphasizes the need to be more explicit in defining the nature of the envisaged Union Government. It highlights the challenges of integration such as the structural, institutional and legal convergences and divergences of the Organs of the proposed Union, and the context in which Africa finds itself globally. It then underscores the importance of Africa’s integration as the only safeguard against the danger of a new detrimental scramble for Africa’s resources and neo-colonialism.
Using a historical perspective, the Report provides a resume of Africa’s contribution to humanity, which hinged on its great civilizations, human ingenuity and excellence that made great contributions to knowledge production and wealth creation. Further, the Report demonstrates the contribution of Pan-Africanist solidarity to combating slavery, colonialism and human indignity. This provided the basis for later developments that culminated in the political liberation of the African continent.
Based on reflections on the various components of the Study on an African Union Government: Towards the United States of Africa
(the Banjul Report), the Report highlights critical implications of the proposals as they relate to issues of the values, strategic focus areas, and institutional and programmatic implications for the Union Government. It also raises some important issues not dealt with in the report that the PAP considers critical for the proposed Union Government. Among these are the consideration for the name of the Union and clarification of the character of the Union Government. Further, the Report considers the imperatives for an effective Union Government and elaborates on some of the critical global issues and concerns that it should respond to.
The Report concludes by recommending that the process of creating a Union Government be built upon past successes, that it fast tracks the building blocks for such a Union, and accelerates the implementation of all measures that would facilitate the creation of the Government.
The movement towards the Union Government of Africa reflects the resilience and determination of the African peoples to achieve real unity, to speed up development, strengthen progressive democratic governance throughout the continent and to improve Africa’s position in the world. This is a true expression of the emerging African Renaissance. As an organ that represents all African peoples, including the interests of all peoples of African descent, the PAP is poised to play a leading role in the process leading up to the Union Government. In doing this, the PAP is committed to working in close cooperation with other organs of the AU, the RECs, RBPs and National Parliaments.
To realize its role in this process, the PAP needs to function optimally. Specifically, this will require fast tracking and the enhancement of its capacity to ensure that it evolves into a legislative body. In this regard, the participation of the peoples of Africa is of critical importance.
Finally, the move towards an African Union Government can only be realized through the demonstration of strong political will and leadership within the African continent.
1. INTRODUCTION
1. During the Eighth Ordinary Session of the Assembly of the African Union, held in Addis Ababa, Ethiopia, from January 29 to 30 2007, the Pan-African Parliament was requested by the Chairperson of the Union to make an input to the Grand Debate on the Union Government of Africa (UGA). Significantly, the debate constitutes a major agenda item of the forthcoming 9th Ordinary Session of the Assembly of the AU scheduled for Accra, Ghana, in July 2007. This report constitutes the contribution of the Pan-African Parliament (PAP) to the debate.
2. Africa has undertaken a number of initiatives and established various institutions to foster and accelerate integration. The first such initiative took the form of the Organization of African Unity, formed in 1963. In the context of new challenges and the need to respond to the changing global and continental environments, the OAU was transformed into the Africa Union in 2000. While there has been remarkable progress towards integration in some aspects, there is need for renewed impetus to transform the continent into a unified political region and a fully integrated economic bloc.
3. The political liberation of Africa, typified by the end of the apartheid in South Africa, placed the continent in a position to realize the vision of a united Africa, affirm its economic independence and assert its rightful place in the global affairs. Cognizant of these imperatives, and in line with the Treaty Establishing the African Economic Community (AEC-Abuja Treaty of 1991), which among other things, provided for the establishment of institutions to foster African economic integration, African leaders renewed efforts to consolidate unity and solidarity among their countries as a means to mitigate the negative effects wrought about by colonial and Cold War influences, which accentuate division and undermine development.
4. Against this background, the Extra-Ordinary Summit of the OAU convened in Sirte, The Great Socialist People’s Libyan Arab Jamahiriya, on 9th September 1999, took a decision to establish the African Union (AU). Subsequent to this decision, the then Secretary General of the OAU convened a meeting of legal experts and parliamentarians to consider the Draft Treaty on the Establishment of the AU and Draft Protocol of the Treaty Establishing the African Economic Community Relating to the Pan-African Parliament (PAP). In July 2000, the Draft Constitutive Act of the AU and the PAP Protocol were adopted. In establishing the PAP, African leaders reaffirmed their commitment to involve African peoples in processes aimed at strengthening political, economic and social integration in Africa. More importantly, this reflects progress made since the adoption of the African Charter on Population Participation in Development, in Dar-es Salaam, Tanzania, in 1990.
1.1 Mandate for the Debate
5. The mandate for the Grand Debate is derived from a number of decisions and instruments. The Sirte Decision of 1999 and the ratification of the Constitutive Act of the African Union in 2000 provided the framework for leaders to exchange views on how to fast-tract the process of integration as well as how best to achieve the ultimate political objective: a Union Government. To this end, the AU Assembly constituted a Committee of Seven Heads of State and Government, in 2005, to outline the elements of a proposal on a Union Government. The report of the Committee titled: An African Union Government: Towards the United States of Africa was tabled at the 6th Ordinary Summit of the AU in Banjul, The Gambia, in July 2006, for discussion. This report, among others, concluded that given the entrenched struggle for Pan-Africanism and the intrinsic desire for unity across the continent, a Union Government was feasible. After outlining the constitutive elements of such a government, the Banjul report suggested a roadmap towards the attainment of this objective, and recommended 2015 as the target for its attainment.
6. In addition to the decision of the 8th Ordinary Session of the Assembly of the AU, to discuss the Union Government at its next Summit, the Assembly called for inclusive consultations at the national and regional levels, in preparations for this debate (Assembly/AU/Dec.156 (VIII)).
7. More importantly, the PAP also draws its mandate to engage with this debate from Article (4) of the Protocol of the Treaty Establishing the African Economic Community Relating to the Pan-African Parliament, which entrusts PAP with the responsibility of making recommendations aimed at contributing to the attainment of the objectives of the OAU/AEC, and drawing attention to the challenges facing the integration process in Africa as well as the strategies for dealing with them.
8. In pursuance of this mandate, the Bureau of the PAP, during its 17th Meeting held in Kasane, Botswana, from 9th to 11th March 2007, determined a process on how to generate a PAP position on the proposal for a Union Government of Africa. Mindful of the complexity of this debate and keen to contribute to the process as well as to make substantive and specific input on the role of PAP in a Union Government, the Bureau constituted a Task Force comprising eleven distinguished African experts that to help formulate a PAP position. A draft report was then put through the PAP processes of validation, which culminated in its consideration and adoption by the 7th Session of PAP.
1.2 Objectives
9. The objectives of this report are the following:
a) to present the view of the PAP on the Grand Debate, i.e., the Union Government of Africa; and
b) to make specific recommendations on the role and responsibilities of the PAP in the process of establishing the Union Government and beyond.
1.3 The Challenge
10. While encouraged and inspired by the enthusiasm and positive spirit that accompanied the ratification of the Constitutive Act, the imperative today is to consolidate the gains made towards the aspirations of African renaissance and regeneration. Critical to the debate of fast tracking the integration of the continent are challenges that confronted African leaders during the transition from the OAU to the AU. These include the following:
a. Whether the existing Constitutive Act (then treaty of the OAU) should be revised or a new one signed;
b. Whether the proposed government is a successor arrangement to the AU, and what should happen to the AU and its current institutions;
c. Whether the AU institutions are suited for the proposed Union, and if so, how to reposition them towards the attainment of the objectives of the Union; and
d. How to clarify the mandates of the various institutions of the Union and structural relationships among them.
1.4 Context
11. The timeliness of this debate affords all the organs of the AU an opportunity to critically evaluate and assess the effectiveness and efficacy of actions taken so far in realizing the vision, mission and objectives contained in the OAU Charter, Abuja Treaty, the Constitutive Act as well as the PAP Protocol. While Africa’s commitment to the ideals that led to the establishment of the AU remain the same, a substantive debate on a Union Government of Africa must remain cognizant of the nature, complexity and ever changing pace of the environment in which Africa is pursuing its transformation agenda.
12. Today, the world is witness to drastic changes. Fundamental shifts in the configuration and realignment of power that have occurred since the end of the Cold War are impacting on Africa. The emergence of a uni-polar superpower and unilateral tendencies of powerful states in the international arena have weakened a rule-based international system. The increasing influence of countries such as China and India, once classified as members of the second or third worlds, and their interests in Africa have sparked off a fierce ‘scramble’ for Africa’s strategic resources, especially oil. And the recent resurgence of Russia as a super power rising on its trade in oil and gas, among other resources, and its self-reassertion in global politics has triggered a new arms race and nuclear proliferation, raising stakes for the polarization of global politics.
13. In addition to the changing configuration of power, Africa has also witnessed the impact of globalisation. While creating new economic opportunities, particularly in Information and communication technology, globalization is accompanied by declining capital flows, shrinking market access and economic marginalization of Africa. In spite of the fact that Africa has a population of more than 700 million people, its total contribution to international trade remains less than 3%. While Africa holds more that 50% of all world strategic resources, and is the largest custodian of biodiversity in the world, its people are yet to benefit from its wealth. Low capacity including under developed technologies hinder the ability of African countries to translate their resources into wealth for their people. Instead of flourishing, African countries continue to be producers and exporters of non processed raw materials.
14. The transformation of the OAU to the AU, presents major opportunities for accelerating the move towards a Union of Africa. This is signified by the emerging peace, security and governance architecture that seeks to stabilise the continent and create an enabling environment for sustainable development. To maximise socio-economic development and avoid increasing marginalisation, Africa is also strengthening regional cooperation and promoting regional economic blocs.
15. Institutionally, the proposed Union Government must respond to the challenges confronting the continent today and in the future. Importantly, it has to consolidate the democratic gains achieved on the continent and fast track the security and socio-economic development of the African peoples. At the international level, a Union Government should be the vehicle that ensures that Africa takes its rightful place in the community of nations. Furthermore, it should promote better global governance. In a nutshell, the Union Government of Africa is envisaged as a framework within which the continent will shape its destiny, and as a vehicle by which Africa influences global politics in favour of its regeneration agenda.
2. HISTORICAL BACKGROUND
2.1 The Quest for African Unity
16. The history of Africa is a rich history of great civilizations, rich in cultures, values, scientific achievements, including centres of excellence. It is a history that has contributed significantly to the evolution of humanity, global wealth and civilizations. During the pre-slavery and pre-colonial periods, Africa interfaced with the rest of the world on an equal, if not a leading basis. This role changed fundamentally with the advent of slavery and later colonialism, two epochs that were characterised by contradictions in the relationships of Africa and the rest of the world. The institutionalisation of slavery culminated in an attempt to obliterate the dignity, self worth, human personality and way of life and cultures of the people of African origin. This went hand in hand with racism, which became the logical offshoot of the Global Slave trade. The phenomenon of forceful and dehumanizing removal of Africans from their motherland depleted the resource base of the continent and began to undermine its potential for development. From this point on, the history of Africa became a struggle against racism, oppression, human indignity, colonialism and exploitation.
17. Africans who were uprooted from the continent to ‘new world’ during the slave trade period retained their historical consciousness and the need to reconnect with their roots. This gave rise to African nationalism, which took the form of Pan-Africanism, expressing itself in the struggle against slavery and later the yearning for liberation and independence of the African continent, from foreign rule and domination. Among the leading Pan-Africanists of the 18th century, who inspired African solidarity, were Ottobah Cuguano and Oludah Equiano. The Haitian revolution and independence, occurring at the beginning of the 19th century, exemplified the spirit of the struggle of the African people for self determination and their opposition to slavery and all forms of domination.
18. At the turn of the 20th century, the spirit of Pan-Africanism focused on African unity and independence. In 1900 Silvester Williams convened the first Pan-African Conference to promote fraternal solidarity among Africans and peoples of African descent. While the value of solidarity continued to consolidate, African people of diverse backgrounds continued to suffer from the aggressive racist and de-humanising policies of the colonial powers both at home and abroad. This led to the first Pan-African Congress in 1919, organized by Dubois and Blaise Diangne, amongst others. The resolutions of the Congress provided the rudiments of state formation for post colonial Africa. It proposed, among other things, a juridical framework embodying the right of the African people to own land and other natural resources, and to utilise these for their development and wellbeing. It also called for the total abolition of slavery and other forms of inhuman and degrading treatment.
19. Other milestones in the development and consolidation of African nationalism include the quest of African Unity and the call for the independence of African countries. This was expressed at the 1920 National Congress of British West Africa as well as Marcus Garvey’s United Negro Improvement Association, followed by the 1945 Pan-African Congress that articulated the African demands for self determination and independence.
20. All these developments produced a critical mass of Africans who became vanguards of the national liberation forces and movements, and later the founding founders of the newly independent African countries. The first generation of African leaders, such as Kwame Nkrumah of Ghana, had the conviction that the independence of each African country was inextricably linked to that of the entire continent. This gave rise to conferences of independent African states and liberation movements, and further provided a platform for the expression of unity and solidarity. Steadily, consensus emerged on the imperative for continental unity. Despite intense debates and differences of opinion and visions on the character of the unity, there was agreement on the need for integration and to promote the total liberation of the continent. To this end, the Organisation of African Unity was conceived as a political and legal entity within which African States could pursue their collective objectives.
2.1 Institutional Evolution
21. The OAU took the form of an inter governmental organisation, comprising of a number of organs and institutions mandated to address a range of political, economic, technical, social and cultural concerns and challenges on the continent. These institutions developed policies and strategies to facilitate the implementation of programmes and projects that aimed at the consolidation and promotion of African unity and integration. In addition, several Regional Economic Communities were established and complemented the efforts of the OAU in facilitated integration. Together, these institutions provided a platform for the development of regional blue prints and policies amongst them the Lagos Plan of Action of 1980 and the Abuja Treaty of 1991. However, the implementation of the policies and recommended measures were constrained by the prevailing political situations on the continent and globally, as well as limited mandates of the institutions to deal with the attendant challenges, effectively. Furthermore, limited capacity, including financial and human resources, exerted major constraints on the OAU. These constraints notwithstanding, African leaders, intellectuals and peoples continued to search for more viable strategies to promote the agenda for unity and integration.
22. Informed by past experiences and acknowledging the politico-economic realities on the African continent and internationally, Africa made a strategic shift. This shift took the form of the transformation from the OAU to the AU, signifying continued commitment by Africa to consolidate the agenda of African unity and solidarity. To this end, the Sirte Declaration of 1999 and the subsequent adoption in 2000, of the Constitutive Act of the African Union and its speedy ratification, provided a new impetus. Since the creation of the African Union, the desire to address the challenges confronting the continent has manifested in itself through the intensification of the debate on how to consolidate Africa’s integration. Key to this debate is the consideration for a Union Government.
23. Against this background, African Heads of State and Government, during the AU Banjul Summit considered a draft report of a Study on an African Union Government: Towards the Unites States of Africa. The study makes proposals that have important implications for the (re)configuration of the continent’s institutional architecture.
3. REFLECTIONS ON THE BANJUL STUDY
24. The PAP has studied the Banjul report closely, and in line with ongoing debates reflected on the implications of its various components and recommendations. Hereunder, the PAP provides its own reflection on specific proposals that it deems of outmost importance.
3.1 On the Values
25. The study captures a number of cardinal values that should underpin the proposed Union Government, which the PAP concurs with. These are:
26. adherence to the rule of law;
27. popular participation in governance;
28. respect for human rights and fundamental freedoms; and
29. transparency in public policy making
30. While the study is correct in identifying these and other values enshrined in Africa’s normative frameworks, including the CSSDCA, the Constitutive Act and the African Charter on Popular Participation, among others, the translation of these values to concrete benefits for the African peoples remains a challenge. More than half of the African population lives below the poverty line, do not participate fully governance processes, and confront various levels of insecurity.
31. Against this background, the PAP wishes to encourage a robust debate on how to inculcate and sustain common African values and aspirations. It also encourages countries to adopt measures aimed at the translation of these noble values for the benefit of their peoples. Accordingly, the PAP appeals to the Heads of State and Government to be more vigilant in promoting a culture of good governance and human rights. In this regard, the African Peer Review Mechanism (APRM) is a valuable tool in facilitating the sharing of the best governance practices among African countries. Significantly, PAP encourages accession to the APRM. It would also be advisable for the Union Government to incorporate the APRM among its key governance instruments.
3.2 On Strategic areas of focus
32. Generally, the PAP is in agreement with the scope of the substantive business of the Union Government as elaborated in the Banjul study. Without doubt, there is need to realign the structure of the Commission and other AU organs with the proposed areas of focus. Importantly, it should be noted that these areas are not the exclusive preserve of the Commission, but also of other AU organs. In particular, the PAP has a direct interest in all the strategic issues addressed, and should remain seized with each of them.
33. Specifically, the PAP has ten (10) permanent committees whose mandate is to deal with issues identified in the strategic areas. As part of the envisaged review of the PAP Protocol, it should be expected that the scope of the PAP committees would be aligned with the substantive business of the Union Government. A similar realignment would also be advisable for Regional Parliamentary Bodies.
3.3 On Institutional and programmatic implications
34. Most of the proposals made in the Banjul study in respect of existing and/or new institutions of the Union Government resonate with the view of the Pan-African Parliament. For this reason, the PAP’s reflection focuses on specific proposals to which it would like to draw the attention of Heads of State and Government.
The Assembly
35. The proposal to maintain the status quo in respect of the powers of the Assembly should be reconsidered in the light of the expected graduation of the PAP from an advisory to a legislative organ. This should be done with the view to avoid an overlap of mandates, roles and responsibilities of organs of the Union Government.
36. The proposal to extend the tenure of the President of the Assembly to three (3) years and for the Presidency to be held on full-time basis may create institutional and planning disharmony. This is because this tenure is not aligned to the planning cycle of most AU organs (usually five years), and has the potential to create monitoring and oversight difficulties. Furthermore, the principle of rotation on an annual basis engenders a sense of collective ownership of the Union, and thus enhancing its political legitimacy. It is on this basis that the PAP is in favour of the status quo.
The Commission
37. While the proposal for the greater involvement of the Chairperson of the Commission in the appointment of AU Commissioners is welcome, the PAP does not support the extension of the tenure of the Chairperson of the Commission to seven (7) years. As in the case of the Assembly, the proposed extension does not correspond to the planning cycle of other AU organs.
Pan-African Parliament
38. Given the centrality of the Pan-African Parliament in the legislative affairs of the proposed Union Government, this reports details the place, role and functions in the PAP in section 5.
The Economic, Social and Cultural Council
39. While welcoming the proposed greater involvement of ECOSOCC in decision-making, the PAP’s working relationship with ECOSOCC requires focused attention during the review of the PAP Protocol. The interface between the PAP and ECOSOCC is even more important considering that Article 3 (4) of the PAP Protocol enjoins the Parliament to “familiarize the people of Africa with the objectives and policies...” relating to a range of developmental issues on the continent. As a civil society vehicle, ECOSOCC can serve as an important bridge between the PAP and the peoples of Africa.
The Constitutive Act
40. The proposals made in the Banjul report have critical implications for the Constitutive Act of the AU. The PAP is of the view that a revision of the Act would better facilitate the move towards a Union Government. This would also forestall any delays and complexities that may arise if the Union Government were to be launched on the basis of a new constitution – that may take a long time to draft and adopt.
The New Partnership for Africa’s Development
41. The PAP recalls that NEPAD was created as a “socio-economic programme of the AU”. Therefore, NEPAD provides a critical rallying point for addressing Africa’s development challenges. In line with the Decision of the 2nd AU Summit, held in Maputo, Mozambique, in 2003, as well as subsequent decisions to integrate NEPAD in the programmes and processes of the AU, the PAP is of the view that this process be expedited without undermining the role of this important initiative of the African Union.
3.4 On The Road Map
42. The PAP considers the timelines towards the Union Government, as proposed in the Banjul report infeasible. The complexities involved in the milestones aimed to be achieved by the year 2015 would require thorough study and further consideration. For example, owing to the challenges of resources, the determination of the financing of the Union Government and the alignment of Union Member States, and regional institutions to the vision of the Union Government, to name a few, are complex processes that require technical and political considerations.
3.5 Critical areas of Consideration
43. In addition to its reflection on the components of the Banjul report, the PAP took note of issues that require particular attention of the Assembly.
The Naming of Union Government
44. The Banjul report proposes the creation of an “African Union Government”, as a “political transitory arrangement towards the United states of Africa”. It is PAP’s considered opinion that, the adoption of the name “United States of Africa” would naturally translate into the “U.S.A” in acronym and thus cause unnecessary confusion with that of the United States of America. PAP, therefore, is of the view that, the name Union Government of Africa (UGA) be adopted.
45. Further, the character of the Union Government requires further clarification. In PAP’s view, there is a need to clarify the various levels of competencies of the Union Government vis-à-vis Member States. It is also of the view that the process towards a Union Government should be an incremental, beginning with the consolidation and capacitation of all AU organs, ultimately leading to the Union.
Structure of the Union Government
46. The PAP views the principle of separation of powers between the Executive, Legislative and Judicial branches of the Union Government as the basis for a well functioning Union. The relationship between these three arms of the Government and such other organs as the PSC, RECs, NEPAD, the Specialised Technical Committees and agencies also needs clarification. Importantly, attention should be paid to establishing clear mandates and division of roles and responsibilities of these actors. In this regard, the anticipated legislative role of the PAP needs to be clarified vis-à-vis the proposed maintenance of the status of the Assembly as the highest decision-making body in the Government.
4. FAST-TRACKING THE BUILDING BLOCKS
47. From the perspective of PAP, the renewed urgency to accelerate the process of creating the Union Government begins from, and is anchored on, the recognition that its foundation and building blocks are existing organs and institutions of the AU as well as the RECs. It is equally important to also acknowledge the intrinsic as well as the dynamic interaction between such structures and various national institutions. Together, these institutions represent and reflect the basic minimum institutional architecture and attributes of statehood in a modern democratic government. These include the executive, the judiciary, lawmaking and oversight structures as well as, of course, people and resources. Significantly, given the relatively short time that the AU has been in existence, not all these institutions have been established or are functioning optimally.
48. The reference from this discernable and practical reality emphasizes the importance and the need to recommit and redouble efforts to fast track the building and strengthening of the existing institutions and those that are being established. At the very minimum, the fast tracking should entail enhanced coordination and synergy, allocation of adequate resources and alignment of activities. The institutions that require fast tracking are the following: a) PAP; b) the Court of Justice and Human Rights; c) the Peace and Security Council; d) the Financial Institutions; e) the Economic, Social and Cultural Council; f) Special Technical Committees; and g) the RECs. In addition, Member States of the AU should speedily ratify the 2003 amendments to the Constitutive Act so that issues such as the use of the African indigenous languages in the deliberations of the AU and eventually the Union Government as well as the recognition of the Diaspora, can be realised.
4.1 The Pan African Parliament
49. PAP is envisaged by its Protocol to evolve into the legislative arm or branch of the Union Government. Currently, the role of PAP in facilitating regional integration through harmonization of policies and laws is constrained by its limited mandate and the process of selection of its members. The fast tracking of PAP should include its graduation into a legislative organ composed of directly elected members.
4.2 [African]Court of Justice and Human Rights
50. One of the most critical missing-links in the African system of governance is an authoritative judicial branch. As recognized in the African Peer Review Mechanism under NEPAD, judicial fora contribute greatly to peaceful resolution of disputes and good democratic governance. Not withstanding the commitments made, the ideals in the Constitutive Act and the Protocol establishing the Court of Justice to establish the Court have not been realised because of the slow pace in ratification of the latter. There is therefore an urgent need to fast track this process. It is, of course, to be commended that the African Court of Human and People’s Rights is soon to become functional.
4.3 Peace and Security Council
51. The quest for human security, including state security, is an important element in the evolution of the Union Government. It is in this regard that Africans can be truly proud of the evolving robust role of the PSC and the associated progress made towards the development of the Common African Defence and Security policy. Although established and operational only since 2004, the achievements of the PSC give confidence that Africa can rely on its genius and modest resources to begin to change the paradigm of relations with the rest of the world, without necessarily relieving the United Nations of its responsibility for the maintenance of international peace and security. What needs to be done now is to enhance the effectiveness of the PSC as an important executive agency within the executive arm of the AU and eventually the Union Government. Critically important is the operationalisation of all PSC organs, particularly the Continental Early Warning System, the Panel of the Wise and the African Stand-by Force.
4.4 The Financial Institutions
52. None of the envisaged financial institutions of the AU: the African Central Bank, the African Monetary Fund and the African Investment Bank have been established. Viable economic development and financial strategies and resources are essential to the existence of individuals, communities, states and the RECs. More importantly they are critical for the transition to the Union Government. Given the resource constraints and the challenges facing the continent and its institutions, the establishment of the FIs is imperative. There is also need to carefully reflect on the relationships between continental FIs and national FIs.
4.5 Economic, Social and Cultural Council
53. The AU is conceived and designed as the premier continental body through which states and African peoples promote and protect their lives and destiny. ECOSOC is one organ that provides a mechanism for more direct participation in matters of continental governance. To guarantee the full participation of African civil society in the continental affairs, there is need to provide adequate resources to ECOSOC.
4.6 Specialized Technical Committees
54. The STCs constitute important institutional mechanisms for effective Pan-African policy development and implementation. Perhaps consideration should be given to the incorporation of continental programmes and mechanisms such as NEPAD and the APRM into STCs. Harmonisation of activities of the STCs and ensuring their alignment to the strategic focus areas and the Commission of the AU, PAP and ECOSOC should be encouraged.
4.7 Regional Economic Communities
55. It should be noted that, the existing eight RECs recognized by the AU were established by independent treaties; they also have mandates that vary. The decision by the AU to rationalize and reduce the RECs to five will raise important legal reform challenges and require astute political leadership and mediation. Even when the rationalization is achieved, the process of harmonization and integration already initiated by PAP and such initiatives undertaken by other organs of the AU must be taken to higher levels.
5. PAN-AFRICAN PARLIAMENT IN THE UNION GOVERNMENT
56. One of the issues that require reflection in the ongoing debate to create the proposed Union Government is the position of PAP in relation to the Government. As presently constituted, the PAP is an institution with consultative, advisory, advocacy and oversight powers. It should be recalled that Article 11 of the Protocol establishing the PAP provides for the evolution of PAP into an institution with full legislative powers. Specifically, there are two areas that must be taken into account in the debate on the creation of the Union Government. The first is to accord PAP full legislative powers, and the second is to give it enough resources and capacity to exercise the functions provided for in the Protocol.
57. The PAP should be conceived as the ultimate legislative body for the Union Government. In this regard, the position of PAP in the Union Government should be predicated upon, and reflect, both in its structure and institutional authority, that it represents all the peoples of Africa. It should also be constituted to reflect the interests, aspirations and demands of the people.
5.1 Relationships between PAP and AU Organs and Institutions
58. Relations between the PAP and other AU Institutions were supposed to be defined by the specific Protocols as establishing the various Organs. The Protocol establishing PAP preceded the establishment of the other Protocols. This meant that the relations between PAP and the AU are to evolve on existing practices and specific provisions and subsequent Protocols. One of the critical challenges of this area is the relationship between the PAP and the RECs. While the PAP protocol empowers the PAP to play a role in the harmonization and rationalization of RECs, the nature of this role is not clearly defined. This situation could be rectified by the development and ratification of Protocols that delineate the relationship between the RECs and the PAP. In this regard it is important to take cognizance of the Protocol establishing the Peace and Security Council which clearly stipulates that the PSC shall make regular reports to PAP on its own initiative and when specifically requested by PAP.
5.2 Enhancing the capacity of PAP
59. The current inadequate budgetary allocation to PAP militates against its ability of PAP to discharge its responsibility as provided for in the Protocol. Yet it is recognized that PAP must take a more pro-active and robust role in its consultative, advisory, advocacy and oversight roles. This may have extra-budgetary implications that require consideration and action. The proposed consideration for financing the institutions of the Union Government should take the needs of the PAP into consideration
5.3 PAP Competencies
Legislative
60. Currently, the PAP does not exercise legislative powers. In terms of what is envisaged with the establishment of the Union Government, the PAP will become both a deliberating and a legislative organ. Such a transition will require the revision of the PAP Protocol as well as other AU instruments.
Oversight
61. To enable the PAP to execute it oversight role effectively, the organs of the African Union, including the Peace and Security Council, ECOSOC, the Special Technical Committees, the African Commission for Human and People’s Rights ,the Financial Institutions, among others, should statutorily be required to their annual reports to the PAP. To ensure transparency and accountability in the operations of the Government, the PAP should be duly empowered to confirm the appointment of senior officers, including Commissioners and Judges, among others. Furthermore, the PAP's oversight role should be enhanced by ensuring that its authority to review the budget of the Union is given effect.
5.4 Direct Elections
62. The Union government is envisaged as a Union of the African peoples. Therefore, their participation in the process of its creation is critical, in order to achieve the ownership of the concept by the African citizens.
It is also important that the African people participate in the debate regarding the evolution of the AU into the Union Government.
63. Article 4 of the Protocol provides that five Parliamentarians are nominated from each Member State to the PAP. The Article requires that at least one of the five members must be a woman. The present process of nominating the Parliamentarians has resulted in a sense of alienation and disaffection by the general public. An important consideration therefore is the requirement that provision be made for direct elections of the Parliamentarians to the PAP. Importantly, the ultimate goal is to achieve universal adult suffrage in the election of the Members of the PAP. Direct elections will enhance the capacity and capabilities of the PAP Parliamentarians as it will allow for greater continuity and stability, create direct linkages between the PAP and the electorate, enhance the accountability of the Parliamentarians to the electorate, provide a greater sense of ownership of the PAP and its process by the People and maintain a concerted focus by the Parliamentarians, free from the national politics.
5.5 Relationship between PAP, RPBs and National Parliaments
64. The ability of the PAP to contribute to continental integration will depend on how fast the legislative infrastructure of the AU Members States will be harmonized and synchronized to facilitate rapid economic growth, deepen democratization, enhance political stability, and promote continental integration. Through an engaged advocacy strategy, the PAP should work closely with National Parliaments in speeding up the process of harmonization of policies, laws, and regulations on various development issues. This will include the adoption of AU Treaties, Conventions, Protocols, Charters and development programmes, as well as various international treaties and conventions that seek to promote human rights, good governance and regional economic development.
6. TOWARDS A FUNCTIONING UNION GOVERNMENT
6.1 Decision-making
65. The Banjul report proposes the maintenance of the status quo in respect of the powers and functions of the Assembly, i.e., the Assembly remains “the highest decision making organ” of the Union Government. Interpreted in the context of the expected graduation of the PAP from an advisory to a legislative capacity, this proposal could potentially present enormous decision-making challenges. The critical question is: Would the Assembly have the authority to reverse legislative decision(s) already made by the PAP? This question is particularly pertinent considering the expected review of the PAP Protocol, which is expected to facilitate the adding of legislative powers to the PAP. Equal attention should also be given to the implications of the executive functions of the Executive Council for the legislative functions of the PAP.
6.2 Financing
66. The effective operations of all the institutions of the proposed Union Government require a comprehensive finance and resourcing strategy. The PAP is of the view that a technical study be commissioned to carefully consider and make proposals in regard to a sustainable financing and resourcing strategy. Meanwhile, Member Sates need to demonstrate more political will to commit resources to the Union Government. Their non-payment of OAU/AU dues should not be allowed to characterise the envisaged Union Government.
6.3 Political will
67. The realisation of the aspiration of a Union Government calls for more than material solutions. Given the range of factors that can militate against this critical and historical process Africa needs strong political resolve, will and leadership to realise the objective of a Union Government. A starting point would be the alignment of national programmes and institutions to the AU vision and aspirations as well as the ratification and implementation of all instruments and policies adopted by the continental body. More importantly, compliance with the normative frameworks of the Union Government by Member States is critical.
7. THE UNION GOVERNMENT AND THE WORLD
68. It is imperative that the evolution of a Union Government takes into cognisance contemporary global forces and pressures as well as the emerging African frameworks for responding to these. Undoubtedly, the evolvement of the Union Government will impact on, and in turn will be impacted upon by, both internal and external factors. Furthermore, the increasing geo-strategic significance of Africa in the world today requires the continents sustained responses and engagement with the international community. Notwithstanding the centrality of foreign policy for a state, the Banjul report remains silent in this regard. This function is critical to helping build and promote consensus on common values, aspirations and interests, and in promoting adherence to common positions and standards developed in areas of common interest.
69. The successful pursuit of the objectives of the Union Government is dependent on the ability of African to adopt common approaches towards common global challenges. The following are some of the main global factors, forces and pressures that Africa has had to confront and contend with:
(a) the historic imperative for democratization of institutions of global governance and economic interactions, especially the United Nations and its Security Council, as well as the current asymmetrical world trade regime;
(b) the scourge of international terrorism and the particular policies of some countries to impose certain types of responses that might run counter to Africa’s own home-grown common positions, and international legal regimes that reflect the needs and realities of our continent;
(c) international agendas, such as the Blair Commission for Africa, that in some respects tended to ignore the fact the African Union had adopted its own NEPAD that was endorsed by the United Nations General Assembly, amongst other important multilateral institutions;
(d) global warming and climate change, including the depletion of the ozone layer and the rather tentative responses by the industrialised nations that contribute disproportionately to the causes;
(e) the continued militarization in and around Africa by world powers, most of them erstwhile colonizers of Africa ad its peoples;
(f) the unconscionable crippling debt burden, especially given the fact that United Nations Conference on Trade and Development(UNCTAD) confirms that African countries have on the whole paid back more than they borrowed;
(g) the challenge that Morocco’s withdrawal from participating in the AU continues to pose for a more complete unity of Africa; and
(h) the marginal integration of the Diaspora in the Affairs of the AU and the evolving Union Government.
70. Based on the foundation laid by the OAU and the AU for cooperation of African countries in addressing common concerns and interests, the tradition of evolving common positions and practices in response to the world and international relations is commendable, and needs strengthening within the framework of the Union Government.
8. CONCLUSION
71. The movement towards the Union Government of Africa reflects the resilience and determination of the African peoples to achieve real unity, to speed up development, strengthen progressive democratic governance throughout the continent and improve Africa’s position in the world. It is a true expression of the emerging African Renaissance. As an organ that represents all African peoples, including the interests of all peoples of African descent, the PAP intends to play a leading role in the process leading to the Union Government. In doing this, the PAP is committed to working in close cooperation with other organs of the AU, the RECs, RBPs and National Parliaments.
72. To realize its role in this process, the PAP needs to be able to function optimally. Specifically, this will require fast tracking and enhancement of its capacity to ensure that it evolves into a legislative body. In this regard, the participation of the peoples of Africa is of critical importance.
73. Finally, the move towards an African Union Government can only be realized through the demonstration of strong political will and leadership within the African continent.
9. RECOMMENDATIONS
Based on the above considerations, the PAP makes recommendations on the following:
On the Conceptual Framework
The PAP recommends that:
1. the African Union clarifies the type of Union Government envisaged;
2. the Assembly should avoid adopting the name “United States of Africa” because the abbreviation of USA already exists; the name chosen should have strategic significance for the Union;
3. the PAP proposes the name Union Government of Africa (UGA)
4. as a matter of urgency, a depository for all the information generated throughout the AU system be created; and
5. all measures be taken to encourage and promote inclusive participation of the African peoples in the debate and processes towards the creation of a Union Government.
On Judicial instruments
The PAP recommends that:
6. the Assembly should initiate the process to review all AU instruments, especially the Constitutive Act of the African Union and the PAP Protocol, in order to fast track the transition of the PAP to a full legislative body;
7. each institution of the Union reviews its mandate and functions in relation to all the other institutions, and makes recommendations on how their powers can be enhanced within the framework of an evolving Union Government of Africa; and
8. the alignment of structures, mandates and functions of all AU organs and institutions be undertaken as the basis for the Union Government.
On Institution Building
The PAP recommends that:
9. the AU should fast-track the functioning of all organs that will act as the building blocks for the creation of the Union Government; and
10. NEPAD, the APRM, and all other similar specialized institutions be incorporated as Specialized Technical Institutions of the Union Government, with appropriate levels of autonomy, power and resources.
On the Road Map
The PAP recommends that:
11. a realistic timeframe be established to facilitate the evolutionary process of the AU towards the creation of the Union Government, and that it be approved at this Summit;
12. the Assembly sets a limit of two years for internal review by each institution of the Union, to draw up concrete strategies and proposals on how their mandates, structures, capacities, resources can be enhanced to align them with the requirements of the evolving Union;
13. the ongoing process of rationalization and harmonization of the AU institutions and RECs, as well as their policies, programmes and projects be accelerated and finalized within three years; and
14. the Assembly mandates a review within the next three years, to assess progress made, identify obstacles to the process, and develop strategies and measures to address them.
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